II SAB/Po 6/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. i K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpatrzenia żądania strony w sprawie rozbiórki i budowy balkonu; postanawia: odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /- / B. Drzazga Pismem z dnia 15 października 2008 r. Z. i K. D. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. żądanie przeprowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki i budowy nowego balkonu (wskazanego inspektorom PINB w K. w czasie kontroli w dniu 14 października 2008 r.) w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w K. W . Wnioskodawcy powołali się na art. 61 kpa w zw. z art. 81 i art. 84 Prawa budowlanego oraz wyrazili przypuszczenie, iż rozbiórka i budowa balkonu może być samowolą z uwagi na to, że K. D. nie uczestniczył w postępowaniu, które obejmowałoby przedmiotowe roboty budowlane. W dniu 13 listopada 2008 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził kontrolę nieruchomości położonej w K. W . przy ul. [...] dz. nr ewid. [...] w obecności H. W.-K. i B. K. i stwierdził, iż balkon został poddany remontowi kapitalnemu, elementy konstrukcyjne nośne balkonu pozostały bez zmian, roboty remontowe objęte są zgłoszeniem wykonania robót budowlanych z dnia 19 czerwca 2008 r. i nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W protokole kontroli stwierdzono także, iż wykonano dokumentację fotograficzną, oraz że aktualnie balkon wymaga zamontowania nowej balustrady. Pismem z dnia 14 listopada 2008 r. organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 15 października 2008 r.; wyjaśnił, iż przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego na przedmiotowej nieruchomości, między innymi rozbiórki i budowy nowego balkonu. Organ poinformował wnioskodawców, iż zarzuty zawarte w piśmie z dnia 15 października 2008 r. nie znalazły potwierdzenia w wynikach kontroli, remont balkonu został przeprowadzony na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i nie stwierdził przesłanek do wszczęcia postępowania dotyczącego naruszenia Prawa budowlanego. Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przekazał Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażalenie Z. i K. D. z dnia 19 listopada 2008 r. na działanie (sposób załatwienia sprawy) organu I instancji. Pismem z dnia 18 grudnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżących o sposobie załatwienia skargi. Organ II instancji uznał złożoną skargę za uzasadnioną w części dotyczącej niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pozostałej części skargę uznał za bezzasadną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, iż organ I instancji nie załatwił żądania strony z dnia 15 października 2008 r. w terminie ustalonym w art. 35 kpa i uprawnione jest żądanie podjęcia działań w trybie art. 37 § 2 kpa, organ II instancji powołał się na treść art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu II instancji organu nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego są uprawnione do dokonywania czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia, dokonane w toku tych czynności, stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego; w toku kontroli organ może także ustalić, że nie doszło do naruszenia tych przepisów, co jest równoznaczne z brakiem przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ zauważył, iż samo złożenie podania, z którego treści wynika, iż miała miejsce samowola budowlana, nie skutkuje automatycznie wszczęciem postępowania w sprawie takiej samowoli, a działania organów nadzoru, który czynności podejmuje z urzędu jeżeli zachodzą przesłanki określone ustawie Prawo budowlane, zależą od wyników kontroli. Organ II instancji podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął i nie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego, stąd też podanie skarżących nie może być rozpatrywane na podstawie art. 37 kpa, jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Warunkiem wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest uprzednie wszczęcie postępowania przez właściwy organ administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też organ II instancji potraktował podanie jako skargę na bezczynność uregulowaną w Dziale VIII kpa. Wobec powyższego organ uznał, iż nie jest możliwe podjęcie działań z art. 37 § 2 kpa i wydać postanowienia wyznaczającego organowi I instancji nowy termin załatwienia sprawy. Organ II instancji przyznał jednak, iż organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem powinien był w pierwszej kolejności zbadać, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia i w tym względzie uzyskać pisemną informację od Starosty K . W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego skuteczność zgłoszenia, zatem organ I instancji nie miał wystarczających podstaw do stwierdzenia, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Ponadto organ II instancji zauważył, iż do dnia kontroli nie wykonano robót określonych w zgłoszeniu z dnia 19 czerwca 2008 r. i organ I instancji powinien ustalić, jakie roboty faktycznie wykonano i czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z powyższym organ II instancji zalecił organowi I instancji rozważenie przeprowadzenia ponownych czynności kontrolnych, bowiem dopiero w razie bezspornego stwierdzenia, że w istocie nie wykonano robót przekraczających zakres zgłoszenia i wymagających pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. W dniu 20 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził zapowiedzianą pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. kontrolę z urzędu w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, dotyczącą zakresu wykonanych robót budowlanych na nieruchomości położonej w K. W . przy ul. [...], dz. nr [...]. W protokole z kontroli organ stwierdził, iż: wykonano następujące roboty dotyczące balkonu: naprawa posadzki betonowej balkonu – wymiana posadzki betonowej na nową, wykonanie mocowań balustrady (metalowe marki wtopione w posadzki), rozbiórka starej balustrady; nie stwierdzono żadnych robót konstrukcyjnych dotyczących budowy nowego balkonu, aktualnie brak nowej balustrady, balkon jest w trakcie robót remontowych; remonty dotyczące wymiany balustrady, tj. rozbiórki starej i wykonania nowej, są objęte zgłoszeniem zamiarem wykonania tych robót, dokonanym w dniu 19 czerwca 2008 r. w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w .K.; wymiana posadzki balkonu, będącej w nieodpowiednim stanie technicznym należy do robót konserwacyjnych w ramach właściwego utrzymania obiektu budowlanego, wykonanie bieżącej konserwacji balkonu nie jest remontem; komisja PINB jednoznacznie ustaliła, iż balkon będący przedmiotem kontroli jest elementem starym, istniejącym, i nie dokonano rozbiórki starego balkonu, a także nie wybudowano balkonu nowego. Pismem z dnia 22 stycznia 2009 r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego o informację, czy zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych przez B. K. w dniu 19 czerwca 2008 r. jest prawnie skuteczne, czy też został wniesiony sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Pismem z dnia 4 lutego 2009 r. Starosta K. poinformował organ, iż nie wniósł sprzeciwu w sprawie robót budowlanych objętych powyższym zgłoszeniem. W piśmie z dnia 18 lutego 2009 r., skierowanym do pełnomocnika skarżących, organ nadzoru budowlanego podtrzymał wyrażone w piśmie z dnia 14 listopada 2008 r. stanowisko co do braku przesłanek do wszczęcia postępowania dotyczącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W dniu 23 grudnia 2008 r. Z. i K. D., działając poprzez pełnomocnika procesowego, wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w załatwieniu sprawy żądania strony z dnia 15 października 2008 r. przeprowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki i budowy nowego balkonu w budynku usytuowanym na działce nr [...]przy granicy z działką nr [...] w K.W . Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 12 oraz art. 35 kpa i domagali się: rozstrzygnięcia przez wskazany organ żądania strony w sprawie rozbiórki i budowy nowego balkonu w drodze decyzji i uwzględnienia skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; uwzględnienia skargi i zobowiązanie organu nadzoru budowlanego I instancji do załatwienia sprawy w określonym przez tutejszy Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli. Skarżący podkreślili, iż organ nie załatwił sprawy w terminie, a minęły ponad dwa miesiące od wniesienia podania z dnia 15 października 2008 r., organ nawet nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych związanych z przedmiotową sprawą. W ich ocenie organ był obowiązany bez zbędnej zwłoki załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, czego do tej pory nie uczynił i w ten sposób rażąco naruszył art. 35 kpa. Zdaniem skarżących z faktu, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż "zakres faktycznie wykonanych robót nie jest zgodny z zakresem ustalonym w zgłoszeniu", która to okoliczność jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania. Ponadto do wszczęcia postępowania nie jest konieczne stwierdzenie faktu naruszenia prawa, ale samo stwierdzenie istnienia przesłanek i okoliczności wskazujących na możliwość takiego naruszenia. Skarżący powołując się na art. 61 - 66 kpa podkreślili, iż w istocie składając podanie z dnia 15 października 2008 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane, a postępowanie dotyczyło sprawy indywidualnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wszczęcie postępowania nastąpiło z mocy prawa w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej i organ powinien był podjąć czynności procesowe i zgodnie z art. 104 kpa załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji merytorycznej, bowiem przedmiot sprawy istnieje (rozbiórka i budowa nowego balkonu przy granicy z działką skarżących). Skarżący zauważyli, iż pismo organu z dnia 14 listopada 2008 r. udzielające wyjaśnienia co do stanu faktycznego i prawnego nie jest orzeczeniem w rozumieniu kpa, bowiem nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy; organ uchyla się od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, co uprawnia stronę do wniesienia skargi na bezczynność. Potraktowanie podania skarżących z dnia 19 listopada 2008 r. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jako zażalenia na bezczynność, a jako skargi powszechnej było błędne. Zdaniem skarżących nie można akceptować unikania przez organy administracji załatwiania sprawy przez wydawanie orzeczeń i zastępowania ich zwykłymi pismami. Praktyka taka, wobec braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia powoduje brak możliwości kontroli działania organu na drodze administracyjnej i sądowej. Po wniesieniu podania organ powinien był na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomić wszystkie strony, a następnie, w razie uzasadnionych podstaw (np. brak przedmiotu postępowania), umorzyć postępowanie w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na ustalony stan faktyczny sprawy i wskazując na kolejno podjęte czynności i treść art. 35 § 3 kpa uznał skargę na bezczynność za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podlegająca kontroli sądu bezczynność organu administracji publicznej występuje jedynie w przypadku nie załatwienia konkretnej sprawy we wszczętym przez organ postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Tylko w takich przypadkach, w których organ administracji zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. A contrario, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne się nie toczy, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do nakazywania organowi wszczęcia postępowania administracyjnego. Stąd też, wbrew wnioskowi skargi, tutejszy Sąd nie mógł zobowiązać organu do załatwienia sprawy wyznaczonym terminie. Takie rozstrzygnięcie byłoby możliwe, gdyby w konkretnej sprawie organ pozostawał w toczącym się postępowaniu bezczynny (por. postanowienie WSA w Białymstoku, II SAB/Bk 2/04, baza orzeczeń: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wystąpienie skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zawarte w piśmie z dnia 15 października 2008 r., nie zainicjowało postępowania administracyjnego. W istocie bowiem, aby wniosek mógł być uznany za zażądanie wszczęcia postępowania musi pochodzić od podmiotu mającego interes prawny do bycia stroną w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego (tu; dotyczącymi robót budowlanych związanych z balkonem budynku). Nie sposób uznać, iż w zakresie nadzoru budowlanego status strony postępowania ma każdy, bez potrzeby wywodzenia interesu prawnego. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest przede wszystkim na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy nadzoru działają z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04, baza orzeczeń: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania skarżących za stronę postępowania konieczne byłoby wykazanie się przez nich interesem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes, którego ochrona zagwarantowana jest w przepisach prawa materialnego. Oznacza to, iż nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, będzie miał status strony postępowania w sprawie dotyczącej tej inwestycji. Nie sposób bowiem interesu prawnego upatrywać w fakcie samego sąsiedztwa działek. Obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w taki sposób, aby zapewnione było poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na charakter i zakres wykonywanych robót remontowych dotyczących balkonu budynku położonego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...], nie sposób przyjąć, iżby inwestycja ta oddziaływała na działkę skarżących (nr [...]) w sposób ograniczający chronione przepisami prawa uprawnienia. Nieruchomość skarżących wprawdzie graniczy z działką nr [...], ale od strony przeciwnej względem części, w której usytuowany jest budynek, wraz z objętym pracami balkonem. Skarżący sami nie wskazali jakie uciążliwości i utrudnienia powoduje prowadzona inwestycja (remont balkonu). W niniejszej sprawie zatem przyjąć należało, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28kpa, a więc nie mogą dokonać skutecznie czynności procesowej, której następstwem jest wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej. Złożony wniosek (skarga powszechna) przez osobę nie mającą interesu prawnego nie rodzi obowiązku podjęcia postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe podanie skarżących z 15 października 2008 r. mogło być odebrane wyłącznie jako sygnał obywatelski o potrzebie podjęcia z urzędu przez nadzór budowlany czynności kontrolnych i rozważenie ewentualności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ, do którego wystąpienie złożono, nie znalazł podstaw do wszczęcia i prowadzenia z urzędu w tej sprawie postępowania, czemu dał wyraz w udzielonej skarżącym pisemnej odpowiedzi. Takie działanie organu mogło być przedmiotem wyłącznie skargi powszechnej do organu wyższego stopnia, tj. skargi, o której mowa w art. 227 kpa. Tak też potraktowane zostało zażalenie skarżących na zarzuconą bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uproszczone postępowanie skargowe przed organem administracji w ogóle nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi obywatela, podjęte w trybie art. 237 i 238 kpa, nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). A zatem skoro postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte ani z urzędu ani też na wniosek skargę na bezczynność jako niedopuszczalną należało odrzucić (identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. OSK1012/04). Stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 6 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji postanowienia. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga MK