II GSK 624/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 239/09 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 29 stycznia 2009 r.[...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. o sygn. akt I SA/Ol 239/09 uwzględnił skargę K. W. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 29 stycznia 2009 r. nr [...] dotyczącą przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wpłynął wniosek K. W. o przyznanie płatności na 2008 rok. We wniosku beneficjentka zadeklarowała do objęcia jednolitą płatnością obszarową (JPO) powierzchnię 8,11 ha, powierzchnię 7, 71 ha do objęcia płatnością produkcji zwierzęcej (PZ) oraz powierzchnię 15,89 ha w celu otrzymania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. przyznał K. W. płatność z tytułu JPO w wysokości 2751,80 zł. oraz uzupełniającą płatność obszarową do gruntów rolnych, na których prowadzona była uprawa roślin przeznaczonych na paszę (płatność zwierzęca) w kwocie 2774,51 zł. Od tej decyzji K. W. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że organ I instancji nie uwzględnił działek zadeklarowanych we wniosku w ramach UPO o powierzchni 15, 89 ha obejmujących 9,44 ha zbóż oraz 6,45 ha mieszanki traw z koniczyną. Ponadto strona podkreśliła, że pomimo braków formalnych wniosku nie została wezwana do jego korekty w określonym terminie, tj. do 9 czerwca 2008 r. Dyrektor Oddziału Warmińskiego - Mazurskiego ARiMR nie uwzględnił zarzutów podniesionych w odwołaniu i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że wraz z wnioskiem o dopłaty skarżąca otrzymała instrukcję wypełniania wniosku na 2008 r., w której zawarto informację m.in. na temat grupy upraw JPO i UPO oraz sposobu oznaczania działek rolnych w celu otrzymania pomocy finansowej w ramach tych grup upraw. Organ odwoławczy zaznaczył, że w punkcie VII instrukcji zatytułowanym "Oświadczenia o sposobie wykorzystywania działek rolnych, kolumna 2 pkt 2" zawarto informację, że w przypadku deklarowania działek rolnych, z których każda działka stanowi jedną grupę kwalifikującą się do uzyskania płatności UPO i działki te są położone na działkach rolnych zadeklarowanych w ramach upraw JPO, każdą działkę należy oznaczyć tak, że do istniejącego oznaczenia literowego działek A, B należy dodać oznaczenie cyfry arabskiej np. A1, B1 itp. Wnioskodawczyni uchybiła temu obowiązkowi, gdyż nie zadeklarowała podgrup JPO przy deklaracji grupy UPO. Z tego względu działki te nie zostały objęte żądaną płatnością. Zdaniem organu odwoławczego K. W. mogła zmienić wniosek do 9 czerwca 2008 r., czego jednak nie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględnił skargę i uchylił decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału ARiMR. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że wypełnienie formularza przez skarżącą sugerowało jej zamiar rezygnacji z płatności jednolitych do działek oznaczonych jako A, B, E, F oraz G, skoro zgłosiła je do uzupełniających płatności obszarowych i zaznaczyła sposób ich wykorzystania. Niezrozumienie przez skarżącą sposobu wypełniania formularza, który w 2008 r. uległ zmianie, nie powinno pozbawiać jej prawa do otrzymania płatności. Organ powinien był w takiej sytuacji wezwać wnioskodawczynię do korekty wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podał, że ustawa z dnia 16 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) w art. 3 ust. 1 stanowi, o stosowaniu przepisów k.p.a. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji, poza wypadkami zastrzeżonymi w ustawie. Zdaniem Sądu I instancji nieprawidłowości polegające na błędach w oznaczaniu tych samych działek tylko jednym symbolem UPO a nie dwoma UPO i JPO nie wypełniają dyspozycji art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 2004 r.). W ocenie Sądu I instancji niezaznaczenie przez skarżącą działek z grupy upraw podstawowych (UPO) symbolem JPO, należało potraktować jako oczywisty błąd, który mógł być naprawiony w każdym czasie zgodnie z art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Informacje zawarte w instrukcji wypełniania wniosku opracowanej przez Agencję nie są normami prawa. Taki charakter ma bowiem rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia wnioski rolników należy traktować jak podania w rozumieniu k.p.a. Dlatego, jeżeli jakiekolwiek podanie budzi wątpliwości co do jego treści, organ Agencji ma obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy administracji dopuściły się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. polegającego na uniemożliwieniu skarżącej uzupełnienia braków formalnych, w wyniku błędnej interpretacji art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że błędna deklaracja Kazimiery Wieczorek nie może być zaliczona do kategorii oczywistego błędu na podstawie art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ocenie organu to wnioskodawca określa przedmiot postępowania, które zostało przeprowadzone zgodnie z wnioskiem. Z wniosku jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni znała zasady przyznawania świadczeń na 2008 r. Zatem stwierdzenie przez Biuro Powiatowe ARiMR w Ostródzie błędów a następnie powiadomienie o nich uczestnika postępowania nie wpłynęłoby na wysokość przyznanych płatności. Zmiany wniosku mogły być bowiem uwzględnione zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jedynie do 9 czerwca 2008 r. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi K. W. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną organ skarżący wniósł na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W danej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek do orzeczenia o nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie wyznaczać zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie organu skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, że wnioskodawczyni powinna była zostać wezwana do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w każdym czasie. Zdaniem Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego ARiMR uchybienia we wniosku K. W. nie można było zakwalifikować jako oczywistą omyłkę, która, zgodnie z art. 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, podlega korekcie bez cezury czasowej. Według organu skarżącego K. W. otrzymała wraz z wnioskiem instrukcję na temat wypełniania formularza wniosku o dopłaty na 2008 r. a więc znane były jej zasady prawidłowego wypełniania tego dokumentu. W związku z tym, nieoznaczenie działek rolnych zgłoszonych w grupie upraw UPO: A, B, E, F i G zgodnie z wytycznymi zawartymi w instrukcji należało potraktować jako uchybienie w rozumieniu art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przypadku płatności do gruntów rolnych postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek rolnika o przyznanie płatności na określony rok, np. 2008 tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W przepisie art. 63 § 2 k.p.a. sprecyzowano, jakie elementy co do treści powinien zawierać wniosek (podanie) strony wszczynający postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. w podaniu należy wskazać co najmniej osobę od której pochodzi, adres i treść żądania oraz spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. Żądanie strony przedstawione w podaniu dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości określonego organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem, to treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Z treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wynika, że płatności uzupełniające do powierzchni upraw, m. in. roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przysługują rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i jednocześnie wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowej. Płatności uzupełniające mają więc charakter niesamodzielny, w tym sensie, że nie można się o nie ubiegać, nie ubiegając się o jednolitą płatność obszarową. Jak wynika z akt sprawy, K. W. złożyła w dniu 13 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności na 2008 rok, w którym oświadczyła, poprzez zaznaczenie odpowiednich rubryk na pierwszej stronie formularza wniosku, że ubiega się o płatności do gruntów rolnych, tj.: jednolitą płatność obszarową, płatność uzupełniającą do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatność zwierzęcą. W dalszej części wniosku, w części VII obejmującej oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, zaznaczyła działki symbolami JPO, UPO oraz TUZ odpowiadającymi poszczególnym grupom upraw. Działki A, B, E, F i G oznaczyła jedynie symbolem UPO, czyli zakwalifikowała te grunty rolne do uzupełniającej płatności obszarowej. Nie oznaczyła natomiast tych działek dodatkowymi symbolami literowymi A1, B1, E1, F1 i G, co mogłoby sugerować, że nie obejmuje je wnioskiem o jednolitą płatność obszarową. Tak też potraktował ten wniosek organ przyznający dopłaty. Sąd I instancji zasadnie jednak nie podzielił tego stanowiska. Skoro beneficjentka w pierwszej części wniosku żądała przyznania zarówno jednolitej płatności obszarowej, jak i płatności uzupełniającej i została poinformowana m. in. o tym, że nie można żądać płatności uzupełniającej w stosunku do działek nieobjętych wnioskiem o płatność jednolitą, to popełnione przez wnioskodawczynię uchybienie co do oznaczenia spornych działek, polegające na niedopisaniu cyfry arabskiej przy każdej z tych działek, wskazujące na oczywistą niekonsekwencję wniosku, należało potraktować jako oczywisty błąd i wezwać stronę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oświadczenie woli K. W. obejmowało płatności odnoszące się do grup upraw JPO, UPO i TUZ. Zatem nie można było, z powodu błędów dotyczących wyłącznie techniki wypełniania wniosku, uzależnić przyznania prawa do świadczenia pieniężnego bez uprzedniego wezwania strony do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga również fakt, że nowy sposób oznaczenia działek nie został określony w objaśnieniach dotyczących wypełniania wniosku zawartych na formularzu wniosku na 2008 r., lecz w odrębnym dokumencie czyli w instrukcji opracowanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na ten rok, w której zmodyfikowano dotychczasowe zasady wypełniania wniosków o dopłaty przez rolników. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie, art. 184 p.p.s.a ,orzekł jak w sentencji.