I OSK 1022/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt II SA/Sz 139/09 w sprawie ze skargi E. S. na czynność Burmistrza Wolina z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie bezpłatnego transportu dzieci do szkoły oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. S. na czynność Burmistrza Wolina z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie bezpłatnego transportu dzieci do szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. E. S. - Dyrektor Rodzinnego Domu Dziecka Nr [...] w W. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Wolin z wnioskiem o zapewnienie bezpłatnego transportu, począwszy od dnia [...] stycznia 2009 r., do Szkoły Podstawowej w W. dla czworga wychowanków Rodzinnego Domu Dziecka. Strona podała, że dzieci są dowożone do szkoły na koszt i z ograniczeniem budżetu Rodzinnego Domu Dziecka, co stanowi oczywistą sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na żądanie Burmistrz Miasta i Gminy Wolina. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował stronę, że nie ma podstaw prawnych do zapewnienia przez Gminę bezpłatnego transportu wychowanków Rodzinnego Domu Dziecka w W. do Szkoły Podstawowej w W. Powołując się na art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ wskazał, iż obowiązek bezpłatnego transportu i opieki dotyczy wyłącznie dowozu do szkoły obwodowej, którą - dla uczniów zamieszkałych w W. - zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Wolinie Nr [...] - jest publiczna Szkoła Podstawowa w D. W związku z tym, że dla podopiecznych wybrana została nauka w publicznej Szkole Podstawowej w W., konsekwencje tego wyboru musi ponosić Dyrektor Rodzinnego Domu Dziecka, w tym zapewnić dowóz do szkoły we własnym zakresie. Zaproponowane we wniosku rozwiązanie mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której z jednej miejscowości uczniów należałoby dowozić bezpłatnie do kilku szkół, również poza teren gminy czy powiatu. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. E. S. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy Wolin do usunięcia naruszenia prawa wynikającego ze stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie odmowy bezpłatnej opieki i dowozu do publicznej Szkoły Podstawowej w W. czworga wychowanków Rodzinnego Domu Dziecka. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Wolina stwierdził, że nie znajduje przesłanek stwierdzenia naruszenia prawa. Ustawodawca nie przewidział sytuacji, aby gmina miała obowiązek zapewnienia bezpłatnego dowodu dzieci w sytuacji, gdy szkoła do której dziecko uczęszcza położona jest bliżej niż szkoła, w obwodzie której mieszka. Co prawda art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka nakazuje we wszystkich działaniach dotyczących dzieci najlepsze zabezpieczenie ich interesów, ale ust. 3 nakłada obowiązek stosowania tych działań do norm ustanowionych przez kompetentne władze. Burmistrz dodał, że przychylając się do prośby dowozu podopiecznych Rodzinnego Domu Dziecka w W. do szkoły w Wolinie naruszyłby zasadę praworządności i sprawiedliwości w stosunku do innych dzieci, spełniających obowiązek szkolny z wyboru opiekunów w innych szkołach niż obwodowe i dojeżdżających do nich na koszt rodziców. Takich dzieci na terenie Gminy jest ok. 25%. Są to dzieci wychowujące się nie tylko w swoich środowiskach rodzinnych, ale też w rodzinach zastępczych, Państwowym Domu Dziecka w W., a więc dzieci często po traumatycznych przeżyciach. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na czynność Burmistrza Wolina z dnia [...] stycznia 2009 r., polegającą na odmowie zapewnienia bezpłatnego transportu czworga wychowanków Rodzinnego Domu Dziecka do Szkoły Podstawowej w W., E. S. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie ważnych racji uzasadniających odejście od jego wykładni językowej w sytuacji, gdy literalne zastosowanie prowadzi do absurdu i jest rażąco sprzeczne z racjonalnością aksjologiczną ustawodawcy. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasad słuszności i sprawiedliwości, w tym nakazów Konwencji o prawach dziecka. W uzasadnieniu skargi podano, że dzieci uczęszczają do najbliższej publicznej Szkoły Podstawowej w W., oddalonej o 12 km i w ubiegłym roku szkolnym z dowozem dzieci nie było żadnych problemów. W dniu [...] września 2008 r. poinformowano skarżącą, że dzieci nie zostaną wpuszczone do autobusu szkolnego, chyba że wykupione zostaną bilety miesięczne PKS. Zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza, dzieci nie mogą wysiąść w W., przez który przejeżdżają i gdzie wysiądą inne dzieci, tylko muszą jechać około 6 km dalej do szkoły w D., co przedłuży im drogę o dalsze 20 minut. Tym samym odległość do szkoły wyniesie nie 12 a 18 km. Pomiędzy miejscowością W., w której mieszkają dzieci, a miejscowością D. brak jest jakiejkolwiek komunikacji publicznej, co praktycznie uniemożliwi kontakt opiekunów ze szkołą lub uczestnictwo dzieci w zajęciach wyrównawczych czy pozalekcyjnych. Odpowiadając na skargę Burmistrz Wolina wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ podkreślił, iż aby zapewnić bezpłatny transport podopiecznym Rodzinnego Domu Dziecka w W. autobusem dowożącym dzieci do szkoły obwodowej muszą one być uczniami tej szkoły, czyli w efekcie muszą znajdować się na liście uczniów szkoły w D. Gmina nie ma bowiem podstaw prawnych do sfinansowania dojazdu do D. uczniom, którzy będą wysiadali do szkoły niebędącej ich szkołą obwodową w Wolinie. Ponadto, omijając prawo i akceptując dowolność miejsca spełnienia obowiązku szkolnego Gmina odbierałaby środki finansowe małym, wiejskim szkołom, których jest 70%, pozbawiając je możliwości podnoszenia jakości nauki, rozwoju a w konsekwencji doprowadzając do ich likwidacji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż przeprowadzona pod kątem legalności ocena stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy Wolin doprowadziła do uznania, że brak jest podstaw, aby zarzucić organowi naruszenie prawa, które skutkować mogłoby uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17 ustawy o systemie oświaty sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, przy czym co do zasady droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Jeżeli zaś droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza powyższe odległości obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca obciążył gminy obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu do szkoły tych uczniów, którzy mieszkając w jej obwodzie musieliby przebyć drogę do tejże szkoły przekraczającą odpowiednio 3 lub 4 km. Sąd podkreślił, iż wyraźne określenie "droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka" nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym nie daje podstaw do żądania od gminy realizacji obowiązku, który nie wynika z tego przepisu prawa, tj. do zapewnienia dowozu dzieci do najbliższej szkoły lub wybranej szkoły, inna niż obwodowa. W ocenie Sądu nie sposób odczytać z przepisów regulujących system oświaty lub innych aktów prawnych, w tym norm konstytucyjnych, takich założeń, wedle których, zadaniem Państwa lub samorządu byłoby zapewnienie bezpłatnego transportu każdemu dziecku realizującemu obowiązek szkolny do dowolnie wybranej placówki, jeżeli tylko szkoła obwodowa znajdowałaby się w odległości większej niż odpowiednio 3 lub 4 km. Ponadto, niedopuszczalne jest odwoływanie się do sugerowanej przez stronę skarżącą funkcjonalnej i w istocie rozszerzającej wykładni przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, która stając w oczywistej sprzeczności z jego wykładnią językową, nakładałaby na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek nieprzewidziany w przepisie. Nałożenie na gminę jakiegokolwiek obowiązku nie może bowiem następować w oparciu o subiektywną, wykładnię przepisu, lecz musi zostać sformułowane przez prawodawcę wprost i wynikać jednoznacznie z konkretnej normy prawnej. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, iż zaistniała sytuacja może wydawać się irracjonalna, skoro dowóz dzieci do szkoły obwodowej w D. odbywa się obecnie przez Wolin, gdzie kształcą się dzieci będące pod opieką skarżącej. Niezależnie jednak od argumentów prawnych wynikających z wykładni art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, okoliczność tę należy ocenić inaczej, gdy weźmie się pod uwagę położenie miejsca zamieszkania dzieci (wieś W.) w stosunku do lokalizacji szkoły obwodowej w D. i szkoły w Wolinie, która w rzeczywistości wcale nie znajduje się bliżej. Jedynie czasowy fakt uszkodzenia i niedostępności dla komunikacji autobusowej drogi prowadzącej z W. do D. wymusza okresową, dłuższą trasę dowozu dzieci, która obecnie przebiega przez Wolin. Na tym jednak nie można wyprowadzać argumentacji skargi i żądania od organu zapewnienia przez Gminę bezpłatnego dowozu dzieci do nieobwodowej, samodzielnie wybranej przez opiekunów dzieci innej szkoły, która nadto nie jest szkołą najbliższą. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, iż kwestia finansowego obciążenia wynikającego z konieczności pokrycia kosztów dojazdu dzieci do szkoły i podnoszonych w skardze problemów związanych z przeniesieniem dzieci do szkoły obwodowej winna być rozważona przez opiekunów dzieci na etapie podejmowania decyzji o wyborze innej placówki niż szkoła obwodowa, a próba obarczania Gminy konsekwencjami takiego stanu rzeczy jest nieuprawniona. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia w sprawie postanowień Konwencji o prawach dziecka. Sąd wskazał, że w powoływanym w skardze art. 2 w ust. 3 Konwencji, Państwa - Strony zobowiązują się działać na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu podejmować wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne. Krajowy prawodawca, kierując się zapewne wskazanymi przesłankami, w tym, m.in. koniecznością zapewniania dziecku należytej ochrony i opieki, jako zasadę przyjął w ustawie, że droga dziecka do szkoły nie może przekraczać określonej odległości. Jednocześnie zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do sfinansowania lub zapewnienia transportu i opieki dziecka do dalej oddalonej szkoły obwodowej. Za zbyt daleko idące Sąd uznał żądanie strony zapewnienia bezpłatnej opieki i dowozu dzieci, która to strona korzystając z posiadanych praw może dokonać swobodnego wyboru szkoły innej niż szkoła obwodowa, położonej nawet na obszarze innej gminy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że Gmina nie ma w rozpoznawanej sprawie obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, mimo zapisu art. 17 ust. 1; - art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie nadrzędności zapisów Konwencji nad przepisami ustawy o systemie oświaty, skutkującego nieuwzględnieniem nadrzędnego interesu dzieci; - art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie objawiające się nieuwzględnieniem nadrzędności Konwencji o prawach dziecka w celu ochrony interesu prawnego wychowanków Rodzinnego Domu Dziecka Nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie zapis art. 17 ust. 3 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem uprawnieni z racji brzmienia powyższych przepisów są de facto pozbawieni możliwości korzystania z bezpłatnego dowozu do szkoły, a to z tej przyczyny, że mimo iż środek transportu, którym dowożone miałyby być do szkoły według właściwości wynikającej z uchwały Rady Gminy w Wolinie, przejeżdżając przez miejscowość siedziby ich aktualnej szkoły, nie mogą korzystać z tego transportu nieodpłatnie. W ocenie pełnomocnika skarżącej Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wywodząc, że szkoła, do której Gmina dowozi nieodpłatnie dzieci winna leżeć w obwodzie zamieszkania. Nie wziął przy tym pod uwagę brzmienia art. 3 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka, zgodnie z którymi sprawą nadrzędna we wszystkich działaniach władz administracyjnych jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Powołując powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o przyznanie tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Wolina, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została przede wszystkim na zarzucie błędnej wykładni i niezastosowania art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie na Gminie Wolin nie ciąży obowiązek zapewnienia wychowankom Rodzinnego Domu Dziecka bezpłatnego transportu do szkoły niebędącej szkołą obwodową. Punkt wyjścia dla rozważań stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Realizacja powyższej dyrektywy pozostawiona została gminom, których rady upoważnione zostały na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty do ustalenia w drodze uchwały planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Ustawodawca postulował przy tym, aby przy określaniu terytorialnych zasad budowania sieci szkół, zachowane były wymogi, o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, stosownie do którego odległość pomiędzy domem dziecka a szkołą nie powinna przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Na podstawie delegacji ustawowej rady gmin wyznaczyły obwody terytorialne dla poszczególnych szkół w gminach, mając na względzie konieczność zapewnienia dzieciom jak najkrótszej drogi do szkoły. Jak jednak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 30 września 1997 r. o sygn. akt K 6/97 (publ. OTK 1997/3-4/38) ustawodawca miał świadomość, iż realizacja postulatu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty może być utrudniona i z przyczyn ekonomicznych nie będzie możliwe utworzenie dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych. Stąd też przepisy ustawy o systemie oświaty w treści art. 17 ust. 3 wskazują na alternatywny sposób zagwarantowania dzieciom zamieszkującym na terenie danej gminy dostępu do szkoły poprzez zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci. I tak, zgodnie z tym przepisem, jeżeli droga dziecka do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wskazane w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Z treści przepisu wynika w sposób nieulegający wątpliwości, iż odległość, której przekroczenie obliguje gminę do zapewnienia bezpłatnego transportu dotyczy wyłącznie drogi z domu dziecka do szkoły, w obwodzie której zamieszkuje, nie zaś do najbliższej geograficznie placówki. W konsekwencji, na gruncie takiego brzmienia przepisów art. 17 ustawy o systemie oświaty uprawnione jest twierdzenie, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu ciąży na gminie wyłącznie w zakresie zapewnienia dojazdu do szkoły, w obwodzie której dzieci objęte obowiązkiem szkolnym zamieszkują, wyznaczonej w systemie sieci szkół publicznych przez uchwałę właściwej rady gminy. Nie znajduje zaś uzasadnienia w przywoływanych przepisach pogląd, iż na gminie spoczywa obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu dla dziecka do szkoły położonej najbliżej miejsca zamieszkania dziecka bądź też do szkoły innej niż obwodowa, jeśli tylko szkoła, w obwodzie której dziecko zamieszkuje znajduje się w odległości przekraczającej odpowiednio 3 i 4 km od domu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły nie może być rozważane w oderwaniu od obowiązku stworzenia sieci szkół publicznych na jej terenie i wyodrębnienia w jej ramach tzw. szkół obwodowych. Powyższe stanowisko potwierdza również Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej orzeczeniu, uznając, iż treść art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nawiązuje do brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 2, określając zastępczy obowiązek ciążący na gminie, który aktualizuje się jedynie wówczas, gdy gmina nie zorganizuje, także ze względów obiektywnych, sieci szkół podstawowych, spełniających warunki określone w ustawie o systemie oświaty. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocenie podlegać musi dodatkowo i ten fakt, iż trasa, którą jeździ autobus szkolny do szkoły obwodowej w D., przebiega aktualnie przez Wolin, gdzie zlokalizowana jest szkoła podstawowa wybrana przez stronę skarżącą dla swoich wychowanków. Otóż, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie obowiązującego stanu prawnego fakt ten nie może w żaden sposób determinować treści rozstrzygnięcia. Otóż rozpatrując kwestię powinnego zachowania gminy w zakresie transportu dzieci do szkoły, Sąd I instancji uprawniony i jednocześnie zobowiązany był wyłącznie do badania działania lub zaniechania gminy pod kątem zgodności z przepisami nakładającymi na gminę konkretne obowiązki. Skoro zaś przepisy art. 17 ustawy o systemie oświaty nie nakładają na gminę obowiązku zorganizowania bezpłatnego dojazdu do szkoły innej niż obwodowa, nie sposób jest zarzucić organom gminy bezprawnego działania. Oznacza to, iż choć w tym konkretnym przypadku odmowa zapewnienia transportu autobusem szkolnym może wydawać się w powszechnym odczuciu społecznym nieracjonalna, to znajduje ona usprawiedliwienie w przepisach obowiązującego prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 kpa organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezpośrednią konsekwencją tak sformułowanej zasady praworządności jest to, iż każde działanie organu władzy musi znajdować umocowanie w przepisie prawa. Przyznanie prawa bezpłatnego transportu w stosunku do strony skarżącej, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, godziłoby ponadto w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Jeśli idzie natomiast o zarzuty naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U.Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, to zarzuty te uznać należy za pozbawione uzasadnienia. W pierwszej kolejności przytoczyć wypada treść art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Następnie wskazania wymaga, iż w art. 3 Konwencji o prawach dziecka nakazano Państwom - Stronom podejmowanie działań ustawodawczych i administracyjnych zmierzających do zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców lub opiekunów prawnych, jak również uwzględnianie przez władze publiczne przy wszystkich działaniach wartości w postaci najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka. Art. 20 Konwencji dotyczy natomiast pomocy Państwa dla dzieci pozbawionych środowiska rodzinnego, jednak autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z przepisów tegoż artykułu miałby zostać naruszony, co wyłącza możliwość ustosunkowania się do zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza sporem pozostaje fakt, iż ratyfikowane umowy międzynarodowe znajdują swoje miejsce w porządku prawa polskiego, a ich postanowienia w razie kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo w stosowaniu. Nie ulega wątpliwości, iż art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej jedynie w sytuacji, gdy ustawy krajowej nie da się pogodzić z tą umową. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w czym należy upatrywać sprzeczności przyjętych rozwiązań na gruncie prawa krajowego z postanowieniami umowy międzynarodowej, w szczególności, w jaki sposób art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty narusza dyrektywy wyrażone w art. 3 i art. 20 Konwencji. Tymczasem mając na uwadze treść znajdujących zastosowanie przepisów krajowych, tj. art. 17 ustawy o systemie oświaty oraz wskazywanych postanowień art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 20 Konwencji o prawach dziecka nie sposób doszukać się niezgodności z Konwencją; Otóż, zapisy Konwencji o prawach dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa - Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle realiów rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, iż są one realizowane w dwojaki sposób. Po pierwsze, Państwo ułatwiając dzieciom dostęp do usług edukacyjnych, wprowadziło regulacje mające na celu zapewnienie jak najkrótszej drogi do szkoły, po drugie zaś, w razie niemożności wywiązania się przez gminę z tego obowiązku, zobligowało ją do bezpłatnego dowozu dzieci do szkół obwodowych (bądź alternatywnie do zwrotu kosztów dowozu środkami komunikacji publicznej). Reasumując, uznać należy, iż ustawodawca wyznaczając system szkół obwodowych i tym samym zapewniając dostęp do edukacji, miał jednocześnie prawo ograniczenia obowiązku bezpłatnego dowozu dzieci tylko do tych szkół. W rezultacie należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ciężarem skutków finansowych wyboru przez opiekunów dziecka innej szkoły niż szkoła obwodowa nie można zostać obarczona gmina, a problem ten powinien zostać rozważony wcześniej, na etapie podejmowania decyzji o wyborze placówki, do której dzieci będą uczęszczać. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.