I OSK 1103/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała- Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu Wrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SAB/Wr 3/09 w sprawie ze skargi D. i L. Ł. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Powiatu Wrocławskiego z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wr 3/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę D. i L. Ł. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Powiatu Wrocławskiego z mocy prawa własności nieruchomości, zobowiązując Starostę Powiatu Wrocławskiego do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęte przez Powiat Wrocławski działki nr [...] i [...] obręb S., w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. D. i L. Ł., pismami z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r., wnieśli do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wypłatę odszkodowania za przejęte pod budowę drogi powiatowej w S. (obręb S. – S., gmina Ś.) działki o numerach [...] i [...]. Skarżący określili żądaną kwotę odszkodowania na [...] zł. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2004 r., organ poinformował zainteresowanych, że ewentualne odszkodowanie zostanie wypłacone dopiero z chwilą przystąpienia do prac związanych z przygotowaniem inwestycji drogowej do realizacji. Podał, że w chwili obecnej w planach inwestycyjnych Powiatu na lata 2004 – 2008, budowa drogi przebiegającej przez działki nr [...] i [...] w obrębie S. nie została przewidziana, natomiast Zarząd Powiatu dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na powyższe cele. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. D. i L. Ł. zwrócili się do Starostwa Powiatowego we Wrocławiu, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), o zawarcie ugody i wypłatę odszkodowania w niniejszej sprawie w wysokości 18 zł za m². Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego ponownie poinformował zainteresowanych, że ewentualne odszkodowanie zostanie wypłacone dopiero z chwilą przystąpienia do prac związanych z przygotowaniem inwestycji drogowej do realizacji. Wobec niepodjęcia przez organ decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę co do istoty lub kończącej ją w inny sposób, pismem z dnia [...] listopada 2004 r. skarżący złożyli do Wojewody Dolnośląskiego zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego. W wyniku wezwania przez Wojewodę, żalący stwierdzili, że podanie z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski uznał zażalenie D. i L. Ł. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego za uzasadnione i wyznaczył organowi miesięczny termin do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na kolejne pisma zainteresowanych, Starosta Powiatu Wrocławskiego, pismami z dnia [...] lutego 2008 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r., poinformował wnioskodawców, że w związku z brakiem planów budowy drogi powiatowej, przebiegającej przez działki numer [...] i [...], która stanowiłaby obwodnicę miejscowości S. oraz ograniczonymi środkami finansowymi, wypłata odszkodowania we wnioskowanej w niniejszej sprawie wysokości nie jest możliwa. Organ stwierdził również, że Zarząd Powiatu Wrocławskiego nie zaakceptował propozycji przeznaczenia żadnej z będących własnością Powiatu działek rolnych o podobnej powierzchni jako nieruchomości zamiennej za nieruchomości, których własności skarżący zostali pozbawieni. W związku z faktem, iż organ nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] maja 2005 r., zainteresowani złożyli do Wojewody Dolnośląskiego kolejne zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego, który postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dwumiesięczny termin na rozpatrzenie sprawy, od daty otrzymania postanowienia. W dniu [...] grudnia 2008 r. D. i L. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego, polegającą na niewydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Powiatu Wrocławskiego z mocy prawa – na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki numer [...] i [...], obręb S. – S., o powierzchni 0.9153 m², stanowiącej poprzednio własność skarżących. Zarzucili organowi naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez rażące naruszenie terminów procesowych i wnieśli o zobowiązanie Starosty Powiatu Wrocławskiego do wydania merytorycznej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. W dopowiedzi na skargę Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o jej odrzucenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ poddał w wątpliwość dopuszczalność zażaleń składanych w trybie art. 37 kpa na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego, gdyż – jego zdaniem – postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie jednak rozważył dopuszczalność skargi. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sąd podał, że w przypadku skargi na bezczynność, wyczerpaniem środków zaskarżenia, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa i zażalenie takie skarżący złożyli, zatem skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do rozważań merytorycznych, Sąd I instancji stwierdził, iż przepisem materialnoprawnym, na podstawie którego należało załatwić sprawę o ustalenie wysokości odszkodowania za grunt zajęty po drogę, był przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki takie, zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. W przypadku kiedy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika natomiast z art. 131, który stosuje się w tym przypadku odpowiednio, istnieje możliwość uzyskania w ramach niezależnego odszkodowania nieruchomości zamiennej. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że Starosta Powiatu Wrocławskiego, wbrew treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podął czynności, zmierzających do ustalenia i wypłacenia odszkodowania w trybie przepisów obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazał, iż nie może być przedmiotem sporu fakt, że w okolicznościach sprawy, po bezskutecznej próbie uzgodnienia między skarżącymi a Starostą Powiatu Wrocławskiego wysokości odszkodowania, pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżący skutecznie wszczęli postępowanie administracyjne, zmierzające do administracyjnoprawnego ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu, nie można zatem mówić, że w sprawie nie został wyczerpany etap cywilnoprawny ustalania wysokości odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że wobec jednoznacznego stwierdzenia strony, iż skierowane do Starostwa Powiatowego we Wrocławiu żądanie jest wnioskiem o ustalenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oraz faktu, że wnioskodawcy domagają się realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, podanie skarżących powinno być uznane przez organ, zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa, za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie, związany treścią art. 35 kpa, obowiązany był zatem załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w terminach określonych w tym przepisie. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że Starosta Powiatu Wrocławskiego pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w formie przewidzianej przepisami prawa. Nie stanowi bowiem załatwienia sprawy prowadzenie przez organ korespondencji ze stroną w sprawie zgłoszonego przez nią żądania. Podkreślił również, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości uzależnienia wypłaty odszkodowania od faktycznej realizacji zadania, z powodu którego pozbawiono skarżących prawa własności nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy wiąże konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania tylko z przejściem prawa własności nieruchomości, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Uznając podniesione w skardze zarzuty za uzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uwzględnił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył Starosta Powiatu Wrocławskiego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1 i 3 kpa i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, że pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2004 r. stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz że w oparciu o nie skarżący skutecznie wszczęli to postępowanie. Wada ta, zdaniem kasatora, skutkuje nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Starosta Powiatu Wrocławskiego zarzucił także wyrokowi naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134, art. 135, art. 149 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 i 37 § 2 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zostały wydane w sposób prawidłowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z ustalonym przez organy, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji, stanem faktycznym sprawy. W szczególności zakwestionował uznanie pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2004 r. za wszczynające postępowanie administracyjne w sprawie. Zdaniem Starosty Powiatu Wrocławskiego, treść tego pisma odnosi się wyłącznie do czynności cywilnoprawnych, objętych przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie, skarżący nie sugerują nawet próby otwarcia toku postępowania administracyjnego, wręcz przeciwnie, składają nową propozycję wysokości kwoty odszkodowania w stosunku do poprzednich propozycji, zawartych w pismach z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. Organ zaznaczył, że we wszystkich tych pismach skarżący jednoznacznie sugerują kontynuację etapu cywilnoprawnego ustalania odszkodowania, domagając się stosownej ugody, która nie została do tej pory zawarta. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. i L. Ł. wnieśli o jej oddalenie, argumentując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, oparta jest ona wyłącznie na zarzutach natury procesowej (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny tych zarzutów nie można przyjąć, by stwarzały one podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że Starosta Powiatu Wrocławskiego pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2004 r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące wypłaty zainteresowanym odszkodowania za przejęte przez Powiat Wrocławski działki nr [...] i [...], położone w obrębie S., według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. We wniosku tym strona wyraźnie wskazała, iż domaga się odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i żądanie to skierowała do właściwego organu. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (a do takich zaliczyć należy przedmiotowe działki o numerach [...] i [...]), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten przewiduje wprawdzie obowiązek przeprowadzenia – przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej – rokowań co do wysokości odszkodowania, jednak w niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem pismami z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. skarżący dążyli do takiego uzgodnienia, do którego ostatecznie nie doszło. Trudno zatem podzielić zarzut, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu winna zostać odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wniosek z dnia [...] czerwca 2004 r., wobec wymijających odpowiedzi Starosty na etapie rokowań, był ich naturalną konsekwencją, skoro żadnych uzgodnień nie poczyniono. Zdanie drugie cytowanego przepisu normuje właśnie taką sytuację. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że wniosek z dnia [...] czerwca 2004 r. sugeruje kontynuację etapu cywilnoprawnego ustalania odszkodowania, tym bardziej, że w związku z wezwaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego – w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – skarżący potwierdzili, iż wniosek ten jest żądaniem ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenia zawarte w postanowieniu Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] były zatem prawidłowe i – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – na ówczesnym etapie postępowania nie były one przez Starostę Powiatu Wrocławskiego kwestionowane. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, iż w związku z wezwaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego, skarżący zmienili pierwotny zakres swojego żądania. Podkreślić należy, że skarżący jedynie sprecyzowali treść podania z dnia [...] czerwca 2004 r. i w żadnym wypadku nie można tu mówić o nowym wniosku, który miałby być przekazany do Starosty Powiatu Wrocławskiego w trybie art. 65 kpa. Jeśli wniosek z dnia [...] czerwca 2004 r. budził wątpliwości organu co do jego treści, to tym bardziej w takiej sytuacji Starosta powinien był wezwać stronę do jednoznacznego ustalenia zakresu żądania, a nie samodzielnie przyjmować, zwłaszcza w kontekście wcześniejszej korespondencji ze skarżącymi, iż domagają się oni jedynie cywilnoprawnego ustalenia odszkodowania w drodze rokowań. Jednak po doręczeniu Staroście postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2005 r. zakres żądania skarżących nie mógł już budzić żadnych wątpliwości, tymczasem organ nadal nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy co do jej istoty. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.