II OSK 706/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 683/07 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 683/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 roku, znak [...] w przedmiocie nałożenia na K. H. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 130.109, 40 złotych z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko – gospodarczego położonego na posesji o numerze ewidencyjnym [...], przy ulicy [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach nałożył na K. H. grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji szczegółowo wskazał na jakiej podstawie i w jaki sposób została policzona wysokość nałożonej grzywny. W dniu 3 sierpnia 2007 roku K. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach domagając się jego uchylenia oraz wnosząc o umożliwienie mu legalizacji wykonanej samowolnie nadbudowy. Skarżący podniósł, że jego wiek, stan zdrowia i sytuacja materialne nie pozwalają mu na wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku, znak [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w dniu 25 maja 2006 roku, sygn. akt II SA/Ke 526/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. H. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2005 roku, znak WINB-WOA-7144/12/3/04 utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach z dnia [...] listopada 2004 roku, znak PINB-7141-3/8/04 nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko – gospodarczego. Po uprawomocnieniu się wyroku, organ administracji dwukrotnie, tj. 26 października 2006 roku oraz 21 lutego 2007 roku wysyłał do skarżącego stosowne upomnienie. W związku z niewywiązaniem się przez K. H. z ciążącego na nim obowiązku organ I instancji nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy uznał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach za zasadne i zgodne z prawem. Stwierdził również, że w zaskarżonym postanowieniu poprawnie została wyliczona wysokość nałożonej grzywny. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdził, że sytuacja życiowa, kwestie finansowe i konieczność poniesienia kosztów przez zobowiązanego, nie mają wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Od powyższego postanowienia K. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rażąco wysokiej grzywny pieniężnej, której uiszczenie nie jest obiektywnie możliwe, powoduje jedynie niewypłacalność skarżącego i nie zapewnia należytego wyegzekwowania nałożonego nań obowiązku dokonania rozbiórki. Skarżący podał też, że wykonanie rozbiórki nadbudowy przedmiotowego obiektu będzie wynosiło około 50.000 złotych. Podniósł również, że jego sytuacja finansowa nie pozwala mu na wywiązanie się z obowiązku zapłacenia grzywny, w nałożonej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 roku uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organ administracji miał możliwość zastosowania jednego z dwóch z wymienionych w art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) środków egzekucyjnych, czyli grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc zastosować środek prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż w sprawach dotyczących wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej organ administracyjny powinien wybrać jako środek egzekucyjny wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji za trafny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Organ zobowiązany był bowiem w toku postępowania rozważyć, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego. Ponadto, Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie "uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanego obowiązku oraz wysokość nałożonej grzywny (130.109,40 złotych), nie można przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. W szczególności nie da się stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny, zwłaszcza, że wedle skarżącego, koszt tej rozbiórki wynosiłby około 50.000 złotych. Brak rozważań organu w tym zakresie nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Zdaniem Sądu I instancji organ administracji dopuścił się także naruszenia art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Od powyższego wyroku Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) bowiem organy administracyjne zastosowały niewłaściwy środek egzekucyjny, podczas gdy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazał, że art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera podstawowe zasady postępowania egzekucyjnego, tj. zasadę celowości oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Skarżący podkreślił, że organ ma swobodę przy wyborze środka egzekucyjnego w oparciu o wskazane wyżej kryteria. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że właściwym środkiem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie było wykonanie zastępcze, jako że tylko zastosowanie tego środka prowadziłoby bezpośrednio do wykonania obowiązku a ponadto byłby to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Skarżący wskazał ponadto, że "grzywna w celu przymuszenia jest nakładana, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego (art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli zatem jest możliwe zastosowanie innego środka egzekucyjnego, to wyłącza to możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W doktrynie podkreśla się, że odmienna zasada dotyczy egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, w odniesieniu do których najpierw nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, a następnie stosuje wykonanie zastępcze. Nie można wówczas postawić zarzutu niecelowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia, mimo że zastosowanie wykonania zastępczego bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku. Dodatkowo z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze." Skarżący podniósł, że nie można w przedmiotowej sprawie stwierdzić, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi dla zobowiązanego bardziej uciążliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze. W przypadku wykonania rozbiórki dobrowolnie nałożona grzywna zostałaby bowiem, zgodnie z art. 123 ustawy o postępowaniu w administracji, umorzona. Skarżący stwierdził też, że to wykonanie zastępcze byłoby środkiem bardziej uciążliwym dla zobowiązanego, w związku ze zleceniem innej osobie wykonania rozbiórki na koszt zobowiązanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego, tak jak jest to w przypadku grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem skarżącego, także w doktrynie funkcjonuje pogląd, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma wybór między grzywną w celu przymuszenia a zastosowaniem przymusu bezpośredniego, powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ jest to środek egzekucyjny mniej dolegliwy dla zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 siepania 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i wnioskami (art. 176 P.p.s.a.) skargi. Związanie granicami skargi polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, której przesłanki wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a., i których występowania Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje: W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., sprowadzający się do błędnego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przyjęcia przez Sąd, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego jest obowiązek o charakterze niepieniężnym – dotyczący wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko – gospodarczego. Natomiast istota sporu sprowadza się do tego czy organy egzekucyjne dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego . W ocenie Sądu I instancji stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia organy egzekucyjne uczyniły to z naruszeniem zasad postępowania egzekucyjnego zawartych w art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko zasługuje na akceptację. Stosownie do art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (tutaj: rozbiórki), ze względu na charakter tego obowiązku organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch przewidzianych wyżej środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia ewentualnie wykonania zastępczego. W takiej sytuacji, dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ zobowiązany był kierować się podstawowymi zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. stosować środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepisy wymienionej wyżej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także powinny uwzględniać celowość zastosowania danego środka egzekucyjnego i jego uciążliwość dla zobowiązanego. Odnoszące się do przedstawionej wyżej kwestii rozważania organu administracyjnego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie wymagań tych nie spełnia. Wybranie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, której wysokość wyniosła 130.109,40 złotych – nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami dotyczącymi kosztów związanych z wykonaniem zastępczym. Nie wiadomo więc czy koszt wykonania przez odpowiednią firmę rozbiórki wykonanej samowolnie nadbudowy byłby wyższy, czy też niższy od wymierzonej grzywny. Powyższe ustalenia, tak istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zostały pominięte przez organy administracyjne. W uzasadnieniu postanowień organów administracyjnych brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Trafnie więc, przyjął Sąd I instancji, iż w takiej sytuacji niemożliwym było skontrolowanie czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego, respektując przy tym zasady określone w art. 7 § 2 cytowanej ustawy. Zgodzić się również należy ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 119 § 2 cytowanej ustawy. Organy egzekucyjne, wbrew zawartej w tym przepisie zasadzie, nie wykazały iż w niniejszej sprawie niecelowym było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Kwestia celowości wymierzenia w niniejszej sprawie grzywny została przez organy pominięta. Zaprezentowane natomiast w tym względzie, na etapie skargi kasacyjnej, stanowisko "iż analiza treści przepisów (...) prowadzi do wniosku, że wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym dla zobowiązanego" – jest nie do przyjęcia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał wprost przepisów, których treść uprawniałaby go do tego rodzaju stwierdzeń. W żadnym wypadku nie mogą to być jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przepisy art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisów tych w jednoznaczny sposób wynika dla organu administracji obowiązek ustalania – przed dokonaniem wyboru środka egzekucyjnego – w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, który z możliwych do zastosowania środków prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku i czy jest on najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (§ 2 art. 7 cytowanej ustawy). W przypadku zaś nałożenia grzywny organ ten winien wykazać, że w warunkach konkretnej sprawy zastosowanie innego środka było niecelowe (§ 2 art. 119 cytowanej ustawy). Konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego charakter i zakres obowiązku, koszt jego zastępczego wykonania, szczególnie w sytuacji, kiedy wysokość ewentualnej grzywny byłaby – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – znaczna. Brak usprawiedliwionych podstaw prawnych skargi kasacyjnej powoduje, iż podlega ona oddaleniu (art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wobec czego Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie wymienionego wyżej przepisu, orzekł jak w sentencji.