II GSK 676/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Po 226/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 226/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału I w P. (działający z upoważnienia Prezesa ZUS) odmówił Z. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, umożliwiających umorzenie tych należności Z. K. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. podtrzymując zawarte tam stanowisko odnoście niespełnienia przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] została wydana przez niewłaściwy organ. Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Sąd I instancji stwierdził, że organem wydającym decyzje w trybie wskazanym w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Ze zwrotu "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" wynika jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować powyższy wniosek. Organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku jest natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie rozpatrywana przez ten sam organ, czyli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, znajduje to potwierdzenie w treści przepisów art. 83 ust. 6 i 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje, ponieważ zgodnie z art. 77 ust. 1 powołanej ustawy reprezentuje Zakład na zewnątrz. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., jako organ, który wydał decyzję został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń., zaś organem wydającym decyzję z dnia [...] września 2008 r. roku, był Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu w wyniku czego Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wymieniony w powyższym przepisie ; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję wydał uprawniony i właściwy organ i wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie. Ponadto organ wniósł o rozważenie zasadności przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego wskazania organu uprawnionego do wydawania decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu organ powołał się na rozbieżne w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z jednym ze stanowisk organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest ZUS, a nie Prezes Zakładu, zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu uprawnionego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Zgodnie z drugim poglądem na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzje wydaje Prezes ZUS jako odrębny organ. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W tym kontekście Prezes ZUS na pewno nie jest organem administracji, a tylko organem osoby prawnej czyli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże z woli ustawodawcy na mocy szczególnych przepisów prawa, te organy wewnętrzne osoby prawnej mogą być w konkretnych sprawach wyposażone w kompetencje organu administracji. Takim przykładem może być art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym taki organ wewnętrzny osoby prawnej jak dyrektor oddziału ZUS jest z mocy tego przepisu organem egzekucyjnym I instancji, może wydawać decyzje w postępowaniu egzekucyjnym jako organ administracji i to jako dyrektor oddziału ZUS a nie jako ZUS. Zdaniem kasatora podobnie jest w niniejszej sprawie - Prezes ZUS jako organ wewnętrzny osoby prawnej jednocześnie z mocy art. 83 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został wyposażony w kompetencje quasi organu II instancji w konkretnie wyznaczonych sprawach tj. w sprawach rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przykładem, że organ wewnętrzny osoby prawnej w szczególnych sytuacjach może być wyposażony w kompetencje organu I instancji jest art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), dalej: ustawa o emeryturach i rentach, zgodnie z którym to Prezes ZUS może przyznać świadczenia z tej ustawy w drodze wyjątku. Jak z tego przepisu wynika Prezes ZUS, mimo że jest tylko organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych to został wyposażony w kompetencje wydawania decyzji przyznających świadczenia w drodze wyjątku, więc w tym zakresie ustawodawca przyznał Prezesowi ZUS kompetencje organu I instancji. Zdaniem organu w świetle tego ostatniego przepisu trzeba przeanalizować art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w przepisie tym mowa jest bowiem nie tylko o decyzjach w sprawie umorzenia należności składkowych, ale także o decyzjach w sprawie świadczeń wyjątkowych. W tej sytuacji skoro decyzje w sprawie świadczeń wyjątkowych wydaje Prezes ZUS jako organ I instancji to wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy byłby rozpoznawany przez ZUS, czyli ZUS kontrolowałby decyzje Prezesa ZUS, co wydaje się być niedopuszczalne. Wolą ustawodawcy było to, aby w sytuacji tych dwóch kategorii spraw tj. świadczeń z drodze wyjątku i umorzenia należności składkowych, to Prezes ZUS wydawał decyzje jako quasi organ II instancji i w tym celu dał mu takie kompetencje w normie kompetencyjnej jaką da się wyinterpretować z przepisu art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu interpretacja zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, że Prezes ZUS jest tylko adresatem wniosku, a ponownie sprawę rozpoznaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest przekonywująca także dlatego, że jeśli ustawodawca chciałby, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był rozpoznawany przez ten sam organ, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to mógł w tym przepisie pominąć Prezesa ZUS. Wskazywanie Prezesa ZUS tylko jako adresata nie ma żadnego sensu albowiem poza wyjątkiem art. 83 ust. 4 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach decyzje wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w którego imieniu może działać tylko Prezes jako jedyny do tego uprawniony organ wewnętrzny osoby prawnej (art. 73 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), a inne osoby w imieniu ZUS mogą wydawać decyzje tylko i wyłącznie z upoważnienia Prezesa ZUS. W tej sytuacji czynienie Prezesa ZUS tylko adresatem wniosku bez kompetencji organu II instancji mijało by się z celem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 83 ust. 4 u.s.u.s., choć Naczelny Sąd Administracyjny nie w całości podziela motywy jej uzasadnienia. Zagadnieniem spornym mającym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przed jakim organem administracji publicznej toczy się sprawa w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – czy nadal przed Zakładem, czy też przed Prezesem Zakładu. Wątpliwość ta spowodowana jest w dużej mierze nie dość precyzyjnym sformułowaniem przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s, który stanowi, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kieruje się do Prezesa ZUS, co sugeruje, iż to właśnie Prezes jest organem uprawnionym do rozpatrzenia takiego wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś Prezes. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust.4 u.s.u.s. powinna być interpretowana zgodnie z konstytucją zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować, jako spełniający podobną rolę co odwołanie. Odwołanie, natomiast na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, a nie Prezes. Zgodnie z art. 83 ust. 6 tej ustawy - jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Dokonując wykładni systemowej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. należy wskazać , że zgodnie z treścią tego przepisu – ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., będącą w zgodności z treścią art. 127 § 3 k.p.a., do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes. Za takim stanowiskiem przemawia także przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. O świadczeniach w drodze wyjątku jest także mowa w zdaniu pierwszym przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes występuje jako organ administracji publicznej, na co wskazuje również przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Należy podkreślić, że przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez ZUS. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do niespójności przepisu art. 83 ust. 4 z przepisem art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z tych względów należy sformułować wniosek, że zwrot zawarty w art. 83 ust.4 – stronie przysługuje, prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy – ma charakter przepisu technicznego, regulującego jedynie kwestię organizacyjną, do kogo należy skierować wniosek. Przepis ten nie normuje właściwości organu, gdyż takim organem jest Zakład. Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bądź inna osoba podpisująca taką decyzję z upoważnienia Prezesa, nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, lecz czyni to w imieniu organu administracji publicznej ZUS. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym działalnością Zakładu kieruje Prezes, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Na mocy zaś § 2 ust. 2 Statutu ZUS, Prezes może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie wydania jej przez właściwy organ, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 630/09, że organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Decydują bowiem kryteria obiektywne, a w szczególności, czy sprawa podlega właściwości organu, którym w niniejszej sprawie był Zakład oraz czy osoba podpisująca decyzję była uprawniona do reprezentowania danego organu. Oceniając zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa bowiem należała do właściwości Zakładu, decyzja zaś była podpisana przez osobę działającą w imieniu Prezesa Zakładu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. w celu dokonania merytorycznej kontroli skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego.