II GSK 708/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 3006/08 w sprawie ze skargi "M." Spółka z o.o. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "M." Spółka z o.o. w S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące styczeń - luty 2006 r. oraz marzec - kwiecień 2006 r. W ocenie organu I instancji strona nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 26c ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), gdyż nie dokonała w wymaganym terminie rozliczenia kwot miesięcznego dofinansowania otrzymanych z Funduszu, w 2005 r. Wskazano, iż obowiązek ten nie został przez stronę zrealizowany albowiem dokumentacja dotycząca rozliczenia dofinansowania za 2005 r. została przekazana do Funduszu w dniu [...] lutego 2006 r., natomiast pełna kwota do zwrotu wynikającą z tego rozliczenia została przekazana w dniu [...] września 2007 r. Fakt ten, oprócz uchybienia terminu ustawowego, spowodował również powstanie zaległości w zobowiązaniach, o których mowa w art. 26a ust. 8 powołanej uprzednio ustawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że poddane jego kontroli decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał na art. 32 kpa, zgodnie, z którym strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu, którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 kpa). W niniejszej sprawie strona skarżąca udzieliła w dniu [...] marca 2008 r. pełnomocnictwa adwokatowi Ł. K. do występowania w sprawie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych przed organami administracji i sądami administracyjnymi wszystkich instancji. Pełnomocnictwo to zostało przedłożone organowi wraz ze skargą na przewlekłość postępowania. Tymczasem organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie doręczył swojego rozstrzygnięcia, odpowiednio: z dnia [...] maja 2008 r. oraz [...] października 2008 r., pełnomocnikowi strony skarżącej, jak również nie umożliwił mu zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem jej w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a zatem stanowiło naruszenie art. 32 k.p.a. oraz art. 40 k.p.a. w związku z art. 109 k.p.a. Z tego względu Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję. Orzekł także o kosztach postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku. II W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej domagał się uchylenia powyższego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32, art. 33 § 2 i 3, art. 37 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 67 § 5 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: 1. poczynieniu przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym strona ustanowiła pełnomocnika; 2. doręczaniu przez Sąd pism, zarządzeń i wezwań bezpośrednio Stronie, a nie jej pełnomocnikowi. W uzasadnieniu zarzutu strona skarżąca podniosła, że w sprawie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych żadne z pism sporządzanych przez spółkę nie zostało podpisane przez pełnomocnika, lecz przez Prezesa Zarządu Spółki. W aktach sprawy przekazanych organowi drugiej instancji nie było ani udzielonego mu pełnomocnictwa ani jakiegokolwiek innego śladu wskazującego na jego udział w postępowaniu. Wskazano, iż fakt, że uprzednio w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Pracy i Polityki Społecznej w trybie art. 37 § 1 kpa spółka M. działała przez pełnomocnika nie uprawniał organu do domniemywania, że także w postępowaniu o wypłatę dofinansowania, spółka jest także przez niego reprezentowana. Ponieważ z akt nadesłanych przez organ pierwszej instancji nie wynikało w żaden sposób, że strona była reprezentowana przez pełnomocnika, a kopia pełnomocnictwa została nadesłana dopiero wraz z kierowanym do Sądu pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., w ocenie organu wydane w toku postępowania decyzje administracyjne zostały doręczone prawidłowo. Skarżący organ stwierdził także, że jeśli zgodnie ze stanowiskiem WSA przyjąć, że w postępowaniu o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych strona skutecznie ustanowiła pełnomocnika, umocowanego do występowania zarówno przed organami administracji jak i sądami administracyjnymi wszystkich instancji, to niezrozumiałym jest dlaczego WSA odpis odpowiedzi na skargę, zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu oraz zawiadomienie o terminie rozprawy doręczył bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka domagała się jej oddalenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Jej autor wadliwość wyroku Sądu I instancji upatruje w naruszeniu przepisów postępowania zarówno sądowoadministracyjnego jak i administracyjnego polegającym na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym strona ustanowiła pełnomocnika. Prezentując taki pogląd skarżący organ pomija zarówno treść udzielonego przez stronę pełnomocnictwa jak i bezsporny fakt, że w tej samej sprawie, organ postanowienie, wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a., doręczył pełnomocnikowi strony. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi o niezałatwieniu sprawy w terminie. Postanowienie wydane w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a. jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego toczącego się w określonej sprawie, dotyczącym kwestii bezczynności organu w tej właśnie sprawie. Zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. bądź ustalonym w oparciu o art. 36 k.p.a., nie kreuje nowej sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem pełnomocnictwo zostało ustanowione w określonej sprawie administracyjnej, to obejmuje ono całość postępowania administracyjnego, chyba, że inny wniosek wypływa z zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku spółki z dnia [...] września 2007 r., w którym strona domagała się "przywrócenia dofinansowania" za okres od stycznia do kwietnia 2006 r.. Przedmiot tego postępowania został wyraźnie wskazany we wniosku je inicjującym i odpowiada treści rozstrzygnięć zapadłych przed organami obydwu instancji. Nie budzi również wątpliwości to, że organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wobec czego strona skorzystała z uprawnień nadanych art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie wniesione w tym trybie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika i zostało uwzględnione przez skarżący organ postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. wyznaczającym organowi I instancji termin 14 dni od dnia otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy oraz zarządzającym wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W komparycji tego postanowienia podano po rozpatrzeniu zażalenia Spółki z o.o. M. w S. reprezentowanej przez adwokata Ł. K. Omawiane postanowienie zostało doręczone zarówno organowi I instancji jak i pełnomocnikowi spółki. Wymienione elementy postanowienia wskazują, wprost, że skarżący organ wiedział, że strona ustanowiła pełnomocnika w sprawie. Pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] marca 2008 r. obejmowało występowanie w sprawie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych przed organami administracji i sądami administracyjnymi wszystkich instancji i było znane organowi rozpoznającemu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co wynika z postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. Postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji, a zatem i ten organ posiadał wiedzę o ustanowieniu pełnomocnika. Nie jest rolą sądu administracyjnego dociekanie przyczyn, dla których udzielone pełnomocnictwo nie zostało włączone do akt postępowania administracyjnego. To zaniechanie po stronie organu nie może obciążać strony, która udzielając pełnomocnictwa chroniła się przed skutkami nieznajomości prawa. Z tego też względu nie można z faktu wniesienia odwołanie czy też skargi osobiście przez stronę wywodzić, iż działała bez pełnomocnika, skoro pełnomocnik został w sprawie ustanowiony. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia bowiem strony prawa do osobistego działania. Myli się, zatem skarżący organ twierdząc, że Sąd I instancji dokonał w powyższym zakresie błędnych ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym orzeczeniu trafnie przyjęto, że strona w postępowaniu ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, a to oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 32 k.p.a., art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z związku z art. 37 § 1 k.p.a. z przyczyn uprzednio podanych obejmujących kwestie związane z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tymczasem w tej sprawie, za wyjątkiem postanowienia wydanego w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a., wszystkie pisma doręczne były stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Strona postępowania administracyjnego ustanawiając pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz utrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 67 § 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Wskazując na jego uchybienie skarżący organ wytyka Sądowi I instancji sprzeczność w rozumowaniu polegającą na przyjęciu tezy, iż strona w sprawie i administracyjnej i sądowoadministracyjnej ustanowiła pełnomocnika przy równoczesnym doręczaniu pism sądowych stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Nie dostrzega jednak skarżący organ tego, że o fakcie ustanowienia pełnomocnika Sąd I instancji dowiedział się dopiero z pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą nie było pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] marca 2008 r., a stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a. powinno ono znajdować się w aktach. Ponadto zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania sądowoadministracyjnego – art. 67 § 5 p.p.s.a., strona skarżąca nie wykazała, aby to naruszenie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.