V SA/Wa 3006/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej pismem z dnia [...] listopada 2008 r. przez M. Sp. z o. o. w S. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące [...] r. oraz o odmowie wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące [...] r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: M. Sp z o. o. w S. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące [...] r. oraz miesiące [...] r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż strona zobowiązana była, na podstawie art. 26c ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do dokonania w terminie do [...] lutego 2006 r. rozliczenia kwot miesięcznego dofinansowania otrzymanych z Funduszu w 2005 r. Organ wskazał, iż obowiązek ten nie został przez stronę zrealizowany w ww. terminie albowiem dokumentacja dotycząca rozliczenia dofinansowania za 2006 r. została przekazana do Funduszu w dniu [...] lutego 2006 r., natomiast pełna kwota do zwrotu wynikającą z tego rozliczenia została przekazana w dniu [...] września 2007 r. Dalej organ wskazał, że niespełnienie przez stronę ustawowego obowiązku rozliczenia się z uzyskanej pomocy, oprócz uchybienia terminu ustawowego, skutkuje również powstaniem zaległości w zobowiązaniach, o których mowa w art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji (...). W związku z tym, iż zarówno na dzień złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres obejmujący miesiące [...] r. oraz [...] r., jak i do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia danego wniosku strona nie spełniła tego warunku, Fundusz zgodnie z dyspozycją art. 26 c ust. 4a ww. ustawy wydał decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. M. Sp. z o. o. złożyła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej odwołanie na ww. decyzję. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisu art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędne przyjęcie, jakoby spółka posiadała zaległości wobec PFRON, a nadto poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu już nieobowiązującym. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie dofinansowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) a także w związku z art. 26 a ust. 8 oraz 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 30 lipca 2007 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie datą wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., był dzień doręczenia organowi żądania strony (wniosku pracodawcy o wypłatę dofinansowania za okres [...] r. oraz [...] r.), który był przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż podziela pogląd organu pierwszej instancji odnośnie konieczności uregulowania zobowiązań wobec Funduszu do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania. Zgodnie bowiem z art. 26a ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, póz. 776, z późn. zm.) miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Organ wskazał, że pracodawca nie może mieć zaległości w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania. Dniem faktycznego rozstrzygnięcia, zgodnie z obowiązującą procedurą prawną, jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o uzgodnieniu salda przysługującego dofinansowania. Ta bowiem czynność "uzgodnienia" jest podstawą przekazania uzgodnionej kwoty na rachunek bankowy pracodawcy, o czym przesądza § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, póz. 2330, z późn. zm.). Natomiast jeżeli pracodawca ma zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu, zastosowanie ma § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zatem Fundusz na podstawie wskazanego przepisu, informuje pracodawcę o dokonanym przez siebie ustaleniu, iż saldo dofinansowania nie wykazuje kwoty należnej (jest zerowe) wraz ze wskazaniem zaległości istniejącej w zobowiązaniach pracodawcy - wykluczającej przyznanie wnioskowanej kwoty dofinansowania. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie strona została dwukrotnie poinformowana o fakcie zaistnienia zaległości w wymagalnych zobowiązaniach wobec Funduszu, związanych z brakiem wpłaty kwoty wynikającej z rozliczenia się pracodawcy z pobranego dofinansowania w 2005 r. oraz o tym, że saldo przysługującego dofinansowania za okres [...] oraz [...] r. nie wykazuje kwoty należnej -jest zerowe (pismo PFRON z dnia 24 maja 2006 r., znak: [...] oraz z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], którym PFRON podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie). Ponadto na mocy art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych procedura uzgadniania salda dofinansowania jest ograniczona czasowo. Zgodnie z powołanym przepisem nieuzgodnienie salda, w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, skutkuje wydaniem przez Fundusz decyzji o odmowie wypłaty tego dofinansowania (także wtedy, gdy przyczyną nieuzgodnienia jest istnienie zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu). Zatem ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest ostatnim dniem, w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Jeżeli natomiast w ostatnim dniu miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku nadal istnieje zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu (a zatem nie doszło do uzgodnienia, że wnioskowana przez pracodawcę kwota dofinansowania jest prawidłowa i należna, tj. do uzgodnienia salda, a w dalszej kolejności nie doszło do jej wypłaty) Fundusz winien wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania. Ewentualne późniejsze uiszczenie zaległości (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) przez pracodawcę nie wpłynie na prawidłowość wydanej decyzji. Może skutkować natomiast na prawo do uzyskania dofinansowania za dalsze okresy. Organ zauważył, iż przepis art. 26c ust. 4a ustawy o rehabilitacji (...) jasno stanowi, iż w przypadku nieuzgodnienia salda w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, Fundusz wydaję decyzję o odmowie wypłaty tego dofinansowania. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Sp. z o. o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uzupełniając zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z [...] kwietnia 2009 r. zarzucił organom naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie w postępowaniu zarówno pierwszoinstacnyjcnym, jak i odwoławczym pełnomocnika strony skarżącej i nie doręczenie mu odpisów decyzji wydanych przez organ I instancji i organ odwoławczy. W uzasadnieniu ww. pisma procesowego pełnomocnik skarżącej podał, że w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie przez organy administracyjne skarżąca spółka ustanowiła go swoim pełnomocnikiem. Pełnomocnictwo to było organowi przedłożone wraz ze skargą na przewlekłość postępowania, a w samym postanowieniu stwierdzającym przewlekłość organ wyższego stopnia wskazuje na niego jako na pełnomocnika strony (dowód: postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2008 r. znak [...]). Z tej racji, zdaniem pełnomocnika strony, zaskarżoną decyzję należy uznać za obarczoną naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., skoro decyzji tej (jak również decyzji organu I instancji) nie doręczono pełnomocnikowi skarżącej spółki. Uchybienie takie stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a co za tym idzie podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe pismo Minister Pracy i Polityki Społecznej złożył pismo procesowe z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym stwierdził, że w niniejszej sprawie żadne z pism wniesionych przez stronę nie zawiera wyraźnego wskazania, kto jest pełnomocnikiem strony, a w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Organ podkreślił, że wszystkie pisma zostały wniesione przez M. Sp. z o. o. w S. reprezentowaną przez Prezesa Zarządu- J. K. i przez niego podpisane, a nie przez pełnomocnika, który dopiero na etapie postępowania sądowego zgłosił swój udział w sprawie. Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej powyższe oznacza, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mogły doręczyć swoich decyzji pełnomocnikowi strony, skoro nie został on skutecznie ustanowiony do występowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu w tej sytuacji, skoro zarówno wniosek strony, odwołanie od decyzji organu I instancji a nawet skarga na decyzję organu odwoławczego zostały wniesione i podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki, stwierdzić należy, że decyzje obu organów zostały prawidłowo doręczone stronie skarżącej. Odnośnie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2008 r. znak [...], organ odwoławczy wskazał, iż dotyczyło ono zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (a więc całkiem innego postępowanie) i zostało wniesione i podpisane przez pełnomocnika – Ł. K., dlatego też organ odwoławczy doręczył ww. postanowienie pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 kpa). Przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (vide: postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). W niniejszej sprawie strona skarżąca udzieliła w dniu [...] marca 2008 r. pełnomocnictwa adwokatowi Ł. K. do występowania w sprawie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych przed organami administracji i sądami administracyjnymi wszystkich instancji. Wyżej wskazane pełnomocnictwo zostało przedłożone organowi wraz ze skargą na przewlekłość postępowania. Organ I instancji nie doręczył swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2008 r. pełnomocnikowi strony skarżącej, jak również nie umożliwił mu zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany od udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. A zatem zaniechanie przez organ I instancji doręczenia ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony decyzji stanowiło naruszenie art. 32 k.p.a. oraz art. 40 k.p.a. w związku z art. 109 k.p.a. Również organ II instancji pominął pełnomocnika strony skarżącej i nie zapoznał go z zebranymi w sprawie dowodami. Nie doręczył mu również decyzji z [...]października 2008 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawartym w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r., że pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2008 r. dotyczy udziału pełnomocnika tylko w postępowaniu toczącym się w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a więc w całkiem odrębnym postępowaniu. Wskazać należy, że postępowanie toczące się w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest postępowaniem wpadkowym, a więc nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania żalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 306/05, w/w postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, wynikających w trakcie postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobne stawisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 października 2006 r., II GSK 137/06 oraz z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OSK 560/08. W tym miejscu podkreślić należy, iż z treści pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że adw. Ł. K. został upoważniony do występowania w sprawie o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych przed organami administracji i sądami administracyjnymi wszystkich instancji. Wskazane pełnomocnictwo nie zawiera ograniczenia do występowania w postępowaniu toczącym się a trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ mając jednak wątpliwości, czy pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało dla sprawy, do akt której zostało dołączone i jaki jest jego zakres, winien był te wątpliwości wyjaśnić, nie zaś pomijać złożone pełnomocnictwo. Reasumując Sąd uznał, iż organ I instancji naruszył prawo, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zaś organ II instancji nie uchylając wadliwej decyzji również wydał taką decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji winny zapewnić pełnomocnikowi strony prawidłowy udział w postępowaniu administracyjnym. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.