II SA/Rz 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] dotyczącą odpłatności dotyczącą odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w S. dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie dziecka A. B. ustalając odpłatność za pobyt, w którym średni koszt utrzymania mieszkańca wynosi 2.058,00 zł miesięcznie i określił, że od dnia 1 lipca 2008r. A. B. będzie zobowiązana do ponoszenia 8/7 odpłatności w wysokości 1 958 zł miesięcznie, a R. B. poczynając od tej samej daty w wysokości 100 zł miesięcznie zgodnie z umową nr [...] w terminie do 10 dnia każdego miesiąca. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i ust. 2, art. 56 pkt 6, art. 59 ust. 1, art. 61 pkt 2, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. nr 64, poz. 593 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.s.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść zarządzenia Starosty z dnia 27 marca 2008r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS dla dzieci niepełnoprawnych intelektualnie w S., który od 1 lipca 2008r. i wynosi 2 058 zł. Stosownie do art. 61 u.p.s. pobyt w DPS jest odpłatny i przepis ten określa kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego u matki A. B. wynika, że miesięczny dochód wynosi 4.574,62 zł. i przekracza kwotę 3.382, 12 zł – 250% kryterium ustawowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł x 250% = 1.192,50 zł ; 4.574,62 – 1.192,50 = 3.382,12 zł). Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego u ojca dziecka R. B. stwierdzono, że miesięczny dochód ma osobę w rodzinie wynosi 869, 84 zł i nie przekracza kwoty kryterium ustawowego na osobę w rodzinie tj. 351 zł x 250% = 877,50 zł. Ojciec zobowiązał się ponosić odpłatność za pobyt dziecka w DPS w wysokości 100zł miesięcznie zgodnie z zawartą umową. Skarżąca w odwołaniu wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji tak, aby rodzice małoletniej A. B. ponosili odpłatność w równych częściach ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzuciła, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnie ustalonych okolicznościach sprawy. Błędne jest ustalenie odpłatności od 1 lipca 2008r. w sytuacji, gdy wcześniej zawarta umowa obowiązywała do 31 lipca 2008r. Organ obciążył odwołującą zbyt dużą częścią odpłatności i pominął zasiłek pielęgnacyjny, jaki przysługuje córce. Ustalenia decyzji są sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia 30 marca 2006. sygn. akt [...], którym zobowiązano obydwoje rodziców do alimentowania w równych częściach małoletniej córki A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) nie uznało za zasadne zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zacytował przepisy art. 54, art. 61 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 163 k.p.a. Z wywiadu środowiskowego wynika, że córka nie ma żadnych dochodów. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, jednakże świadczenia rodzinne, jakim jest też ten zasiłek ustalane są na wniosek rodziców i taki może złożyć skarżąca. Odnosząc się do zarzutu ponoszenie w równych częściach kosztów pobytu dziecka przez rodziców organ wskazał, że Sąd w dalszej części uzasadnienia użył zwrotu: "do której są zobowiązani jako przedstawiciele ustawowi małoletniej na podstawie ustawy o pomocy społecznej" i tym samym jako podstawę ustalenia odpłatności wskazał przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z tych przyczyn decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o zmianę decyzji w ten sposób, aby obciążyć w równych częściach rodziców ponoszeniem opłaty za pobyt dziecka w DPS i powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie tak z przyczyn w niej wskazanych oraz z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że A. B. - córka A. B. (od listopada 2008r. K.) i R. B. przebywa w domu pomocy społecznej. Wyrokiem z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy orzekł rozwód małżeństwa A. B. i R. B., który stał się prawomocny 21 kwietnia 2006r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 61u.p.s., który w ust. 1 określa podmioty zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w DPS, natomiast ust. 2, ust. 3 określa wysokość ponoszonych opłat przez podmioty zobowiązane. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia wysokości ponoszenia opłat przez rodziców małoletniej A. B., których małżeństwo ustało na skutek orzeczenia rozwodu. Według skarżącej wysokość ponoszonych opłat wynika z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego, gdyż Sąd określił zasady ponoszenia kosztów utrzymania córki A. B. Sąd zauważa, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów, które wprost regulowałyby stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. W wyżej powołanym wyroku Sąd Okręgowy w pkt III sentencji wyroku określił zasady alimentowania małoletniej A. B. Sąd zobowiązał oboje rodziców do alimentowania w równych częściach małoletniej córki A. B. w ten sposób, że rodzice będą w równych częściach ponosić jej koszty utrzymania w DPS w B., do której są zobowiązani jako przedstawiciele ustawowi małoletniej na podstawie ustawy o pomocy społecznej oraz będą w równych częściach finansować niezbędne wydatki związane z utrzymaniem małoletniej ponad te, które są pokrywane z funduszy pozostających w dyspozycji DPS w B. Stosownie do art. art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zatem organ prowadzący postępowanie winien respektować zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy proceduralne. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek przestrzeganie przepisów ustawy o pomocy społecznej, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.r. i op.) w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Według przepisu art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy administracji publicznej, a w wypadku w ustawie przewidzianym także inne osoby. Podkreślenie wymaga przewidziana tym przepisem moc wiążąca prawomocnego wyroku Sądu, której swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i organy administracji publicznej orzekające w postępowaniu administracyjnym. Organy te muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale treść prawomocnego wyroku sądu, w tym zasad ponoszenia obowiązku alimentacyjnego względem małoletnich dzieci. Natomiast art. 435 § 1 k.r.iop. stanowi, że wyrok prawomocny ma skutek wobec osób trzecich. Przepis ten określa rozszerzoną prawomocność wyroku wydanego w sprawach małżeńskich, co oznacza, że wyrok taki stanowi powagę rzeczy osądzonej i jest skuteczny erga omnes. Wyrok orzekający rozwód i określający, w jakiej wysokości każde z małżonków obowiązane jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka objęty jest dyspozycją § 1 art. 435 k.r. i op. W konsekwencji wyrok ma powagę rzeczy osądzonej względem dziecka, co powoduje, że ani dziecko, ani jego rodzice nie mogą bez zmiany stosunków żądać skutecznie zmiany rozstrzygnięcia o sposobie ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego dziecka zawartego w wyroku orzekającym rozwód. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga kwestia wydawania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w DPS w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem Sądu ukształtowano obowiązek alimentacyjny między innymi w tym zakresie. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.s. wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (ust. 2 art. 59 u.s.p.). W aktach administracyjnych brak jest decyzji skierowaniu do domu pomocy społecznej i dlatego też Sąd nie mógł ocenić, czy właściwym w sprawie wydanie decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt A. B. w domu pomocy społecznej jest istotnie Wójt. Przepis art. 61 u.p.s. zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz określa wysokość kwot ponoszonych odpłatności. Stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przedstawione przepisy pokazują, że ponoszenie odpłatności może odbywać się w drodze decyzji administracyjnej jak i na podstawie umowy cywilnej. Ustawa jednak nie określa przypadków, w których postępowanie winno zakończyć się decyzją (tryb administracyjny), a w jakich zawarciem umowy (tryb cywilnoprawny). Przepis art. 61 ust. 2 określa maksymalne stawki, do jakich można zobowiązać osobę uprawnioną w drodze decyzji do ponoszenia odpłatności. Zatem, gdy podmiot zobowiązany zadeklaruje ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osoby przebywającej w domu pomocy społecznej to zbędnym staje się nakładanie obowiązku w formie decyzji administracyjnej. W pozostałych przypadkach organ ustali odpłatność w drodze decyzji administracyjnej. W świetle przytoczonych przepisów za niedopuszczalne i sprzeczne z przepisami prawa należy uznać zawarcie umowy na kwotę niższą niż wynika to z art. 61 ust. 2 u.p.s. Jeżeli więc małżonek, zstępny lub wstępny nie przystanie na ofertę organu wówczas organ ukształtuje obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w DPS decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS kształtuje prawomocny wyrok Sądu Okręgowego wobec określenia wielkość opłat ponoszonych przez rozwiedzionych małżonków. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stanął na stanowisku, że w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, zbędne jest wydawanie decyzji ustalającej wysokość opłaty, gdyż postępowanie administracyjne nie może być wykorzystane do weryfikowania ustalonego prawomocnym wyrokiem sądu zakresu obowiązku alimentacyjnego rodziców względem małoletniego dziecka. W rozpoznawanej sprawie rodzice są obowiązani do ponoszenia w równych częściach odpłatności za pobyt małoletniej A. B. w DPS w B. Zatem zaskarżona decyzja, nakładająca obowiązek na A. K. ponoszenia kosztów pobytu małoletniej A. B. w DPS w wysokości 8/7 jest sprzeczne z wyrokiem Sądu Okręgowego. Wysokość opłaty nałożona na A. K. jest wyższa niż wynika to z wyroku Sądu Okręgowego. Z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójt zawarł w dniu 17 lipca 2008r. umowę cywilną nr [...] z R. B. o ponoszeniu odpłatności za pobyt córki w DPS w wysokości 100 zł. miesięcznie, tym samym zignorował ustalenia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w tym zakresie. W wyniku takiej umowy ojciec dziecka ponosi opłatę za pobyt dziecka w DPS w znacznie mniejszej części niż wynika to z obowiązku alimentacyjnego określonego powołanym wyrokiem. Uwagi o naruszeniu przepisu art. 6 k.p.a. w związku z art. 61u.p.s. dotyczą decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], z której wynika, że A. i R. B. na podstawie umowy zobowiązali się do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w DPS w B. w kwocie 200zł miesięcznie, a w pozostałej części to jest 1.476 zł opłatę wnosiła Gmina [...]. Zasady ponoszenia kosztów pobytu w DPS małoletniej córki skarżącej obowiązują od 21 kwietnia 2006r. to jest daty uprawomocnienia się wyroku Sądu Okręgowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci [...] w S. z dnia 27 czerwca 2008r., informujące GOPS w K., iż DPS uzyskał pozwolenie na prowadzenie domu na czas nieokreślony i od miesiąca lipca 2008r. i zmienia średni miesięczny koszt utrzymania wychowanka w domu. Starosta Zarządzeniem Nr [...] z dnia 27 czerwca 2008r. ustalił średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu pomocy Społecznej dla Dzieci Niepełnosprawnych Intelektualnie w S. w 2008r. w wysokości 2058,00 zł. Zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008r. nr [...], poz. [...] i stało się podstawą do ustalenia odpłatności zaskarżoną decyzją. Ogłoszenie zarządzenia (art. 60 ust. 2 u.p.s.) ma nastąpić nie później niż do dnia 31 marca każdego roku i stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Natomiast w domu pomocy społecznej, który rozpoczął działalność średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustala się w wysokości średniej wojewódzkiej kwoty średniego kosztu utrzymania w domach pomocy społecznej danego typu (ust. 4 art. 60 u.p.s.). Powyższe rozważania uprawniają do niżej przedstawionych wniosków. Ukształtowanie materialnoprawnego stosunku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji na podstawie art. 61 ust. 2 lub na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. nr 64, poz. 593 ze zm.). Ustalenie zasad ponoszenia odpłatności małoletniego dziecka za pobyt w domu pomocy społecznej może nastąpić wyrokiem sądu na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.), co czyni zbędnym wydawanie decyzji administracyjnej, czy zawarcie umowy cywilnoprawnej, a ustalenie wysokości miesięcznej kwoty odpłatności dokonuje się na zasadzie samowyleczenia przez podmiot zobowiązany. Prawomocny wyrok Sądu daje podstawę do prowadzenia egzekucji komorniczej. Przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organy orzekające w sprawie nie wypełniły tego obowiązku. W szczególności nie odniosły się do wyroku Sadu Okręgowego pomijając jego wpływ na wynik sprawy, co zostało wyżej opisane. Za błędne w tej sprawie Sąd uznał stanowisko Kolegium, które nie zostało poparte żadną argumentacją prawną. Takie działania są naruszeniem zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. W związku z tym, że opisane naruszenie dotyczy decyzji obydwu instancji Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organu obydwu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznając, że opisane naruszenia przepisów procesowych mają istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności organ ustali, czy Wójt jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie odpłatności za pobyt małoletniej A. w domu pomocy społecznej i w zależności od poczynionych ustaleń, albo przekaże sprawę organowi właściwemu albo podejmie działania w celu wyjaśnienia statusu domu pomocy społecznej i wyjaśni ze Starostą sprawę miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS w związku z uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie DPS na czas nieokreślony oraz poinformuje zobowiązanych wyrokiem rodziców o kosztach, jakie winni miesięcznie ponosić za pobyt dziecka. Z uwagi na to, że postępowanie o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w DPS nie zawsze kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie ma potrzeby wydawania decyzji w trybie art. 105 k.p.a. Poza kognicją Sądu pozostawały umowy o odpłatności za pobyt dziecka w DPS, jednak Sąd zwraca uwagę na nieprawidłowości w zakresie kwot, na jakie umowy zostały zawarte oraz, że dotyczą okresu po prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego.