II SA/Ol 153/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia 7 listopada 2008 r. Wojewoda "[...]", działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm., dalej jako u.s.g.) w związku z art. 24f ust. 1 tej ustawy oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z późn. zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w N.– K.K. W uzasadnieniu wyjaśnił, że radny był w okresie od grudnia 2006 r. do dnia 29 kwietnia 2008 r. członkiem zarządu stowarzyszenia - Miejskiego Klubu Sportowego "[...]", prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia należącego do gminy. Z § 9 ust. 2 statutu MKS "[...]’" wynika, że Klub może prowadzić działalność gospodarczą w celu uzyskania dochodów na wspieranie działalności statutowej. Rozpoczęcie takiej działalności zarząd Klubu zgłosił do Urzędu Skarbowego w N. w dniu 16 września 1988 r. Stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą na stadionie miejskim w N. i uzyskuje przychody ze sprzedaży biletów na imprezy sportowe oraz z umieszczanych w czasie meczów na koronie stadionu banerów reklamowych. W 2007 r. Stowarzyszenie osiągnęło dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie 56.493,16 zł. Wojewoda wyjaśnił, że użyte w art. 24f u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" nie warunkuje formy prawnej, okresu czy odpłatności wykorzystywania mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazał, że sam fakt przynależności do stowarzyszenia, które prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy nie jest objęty zakazem zawartym w art. 24f u.s.g., o ile dana osoba nie sprawuje funkcji związanych z prowadzeniem spraw takiego przedsiębiorcy, czyli nie wchodzi w skład organów zarządzających lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem. Wobec powyższego, działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f u.s.g., zaś radny – pełniąc funkcję członka zarządu stowarzyszenia MKS "[...]’" zarządzał tą działalnością, a zatem naruszył zakaz określony w powołanym wyżej przepisie. Rada Miejska nie podjęła w ustawowym terminie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, ponadto uchwałą z dnia 25 września 2008 r., nr XXVIII/318/2008, odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W złożonej skardze Rada Miejska w N. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i wniosła o uchylenie w całości tego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca nie zakwestionowała stanu faktycznego, lecz podniosła, że prowadzona przez stowarzyszenie działalność nie ma charakteru zarobkowego. Cały bowiem dochód przeznaczany jest na działalność statutową. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855, z późn. zm.) stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Natomiast z art. 34 tej ustawy wynika, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Z powyższego wywiodła, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie nie jest działalnością, o której mowa w art. 24f u.s.g. Radny K.K. pełnił swoją funkcję członka zarządu stowarzyszenia - organizacji pożytku publicznego - nieodpłatnie i nie miał możliwości naruszenia interesu publicznego czy też wykorzystania pozycji radnego dla osiągnięcia własnych korzyści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie bezsporne jest, że radny K.K. w okresie od grudnia 2006 r. do dnia 29 kwietnia 2008 r. był członkiem zarządu stowarzyszenia - Miejskiego Klubu Sportowego "[...]". Zarząd, zgodnie z § 33 statutu Miejskiego Klubu Sportowego "[...]", jest najwyższą władzą w okresie między walnymi zebraniami i kieruje działalnością Klubu. Do jego kompetencji należy m.in. reprezentowanie interesów Klubu na zewnątrz, zarządzanie majątkiem i funduszami Klubu, ustalanie planów działalności oraz preliminarza budżetowego w oparciu o uchwały walnego zebrania (§ 36 ust. 1 lit. a, d, e statutu). Stowarzyszenie działa na terenie miasta i gminy Nidzica. Jego celem jest prowadzenie działalności sportowej, organizacyjnej i wychowawczej wśród swoich członków i mieszkańców województwa (por. § 8 ust. 2 statutu). Ponadto, stowarzyszenie, zgodnie z § 9 ust. 2 statutu, może prowadzić działalność gospodarczą w celu uzyskania dochodów na wspieranie działalności statutowej. Z akt sprawy wynika, że działalność taka jest prowadzona od dnia 16 września 1988 r. W jej ramach stowarzyszenie uzyskuje przychody z tytułu sprzedaży biletów wstępu na imprezy sportowe oraz umieszczania na koronie stadionu banerów reklamowych. Uzyskanie dochody przeznacza na działalność statutową klubu. Miejski Klub Sportowy prowadzi działalność na stadionie miejskim w N. Obiekt ten jest własnością gminy N. Kwestią sporną jest, czy w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych radny, będący członkiem zarządu stowarzyszenia, naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu z zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. Naruszenie tego zakazu skutkuje bowiem, w przypadku gdy radny nie zaprzestał pełnienia funkcji w określonym ustawowo terminie, wygaśnięciem mandatu w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a tej ustawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli natomiast właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 u.s.g.). W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2 art. 98a). Przypomnieć należy, że w art. 24f u.s.g. ustawodawca przewidział ograniczenia w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Stosownie do ust. 1 tego artykułu radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ustawodawca wprowadził więc generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 (ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 86), że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z art. 2 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach wynika, że stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiąganie zysku. Stosownie jednak do art. 34 tej ustawy, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Jednakże gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności, przy czym możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków stowarzyszenia. Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach - w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.). Okoliczność, że dochody stowarzyszenia, uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej, są przeznaczane na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności. Zatem, wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy zarządzanie taką działalnością jest odpłatne oraz czy radny uzyskuje dochód lub inne osobiste korzyści z tego tytułu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie radny K.K. zarządzając działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy, jako członek zarządu stowarzyszenia naruszył zakaz ustanowiony w tym artykule, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny odnosi z niej osobiste korzyści, czy też nie. Skoro zaś Rada Miejska w N. nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.