II SA/Ke 187/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Burmistrz Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 31.12.2003r., o ustaleniu warunków zabudowy działki nr ewid. 1699/10, przy [...] dotyczących dobudowy klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, piętrowego z użytkowym poddaszem. W uzasadnieniu wskazano, że J. C. wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie warunków zabudowy działki nr 1699/10 dla w/w inwestycji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 31.12.2003r., Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 27.11.2007r. J.S. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, wskazując, że jako strona postępowania nie brała w nim udziału. Decyzją z dnia 20.02.2008r. Burmistrz Miasta orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 31.12.2003r. Z kolei decyzją z dnia 30.05.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyraził pogląd, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być – w zależności od okoliczności sprawy związanych z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie – także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., ponownie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż J. S. nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika to z faktu, że budynek usługowy stanowiący własność J. C. znajduje się na działce nr 1699/11, a odległość tego budynku od granicy działki J. S. wynosi 5,5 m. Natomiast działka nr 1699/10, będąca również własnością J. C., jest działką niezabudowaną obiektami kubaturowymi. Jednocześnie działka nr 1699/11 oddziela działkę nr 1699/10 od działki wnioskodawczyni. W ocenie organu istniejący na działce obiekt budowlany nie narusza przepisów Prawa budowlanego, jak również warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei rozbudowa o klatkę schodową będzie miała miejsce wyłącznie od strony zachodniej istniejącego budynku. Natomiast nieruchomość wnioskodawczyni położona jest od strony wschodniej tego obiektu. Ponadto inwestor, realizując przedmiotową inwestycję, nie powiększy istniejących pomieszczeń usługowych ani ich ilości. Planowana inwestycja nie wpłynie więc na powstanie czy też powiększenie ewentualnej strefy oddziaływania istniejącego budynku na otoczenie. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż na gruncie niniejszej sprawy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. J. S. powołała także we wniosku o wznowienie postępowania jedną z przyczyn wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż skoro istniejący budynek usługowy nie ma wyznaczonej strefy oddziaływania na środowisko, to jego rozbudowa jedynie o pomieszczenie klatki schodowej tj. część obiektu, która zawiera wyłącznie układ komunikacyjny służący użytkowaniu istniejącego budynku, nie zmienia stopnia oddziaływania tego obiektu na otoczenie, zwłaszcza dla terenu znajdującego się za tym budynkiem. Z tego też powodu brak podstaw do zmiany kręgu stron ustalonego w decyzji z dnia 31.12.2003r. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonano szczegółowej analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym spełnienia przesłanek wznowienia postępowania. Kolegium przytoczyło przy tym treść art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez J. C. wniosku i wskazało, że organ jest związany granicami wniosku i nie może orzekać poza jego granicami. Z tego też względu organ I instancji w decyzji z dnia 31.12.2003r. jako teren planowanej inwestycji prawidłowo wskazał wyłącznie teren działki nr 1699/10. Ponadto, stanowisko organu o braku przymiotu strony zostało wyprowadzone głównie z faktu odległego położenia działek J. S. od działki objętej zamierzoną inwestycją, przy podkreśleniu kwestii braku oddziaływania na otoczenie inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazując na treść art. 3 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślił, że w pkt 5 decyzji z dnia 31.12.2003r. Burmistrz Miasta zawarł wszystkie niezbędne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano dodatkowo, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących samowoli budowlanej inwestora oraz przewlekłości postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do analizowania i rozpatrywania tego rodzaju spraw i skarg. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 31.12.2003r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a. – przez błędną jego wykładnię oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. – przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że J. C., wznosząc budynek usługowo-mieszkalny odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10.10.2006r. podniosła, iż samowolnie zrealizowana część budynku winna być przez inwestora rozebrana. Tymczasem w przedmiotowej sprawie – dla budynku, który był częściowo wybudowany bez pozwolenia na budowę – została wydana decyzja o ustaleniu warunków w zakresie dobudowy klatki schodowej. Oznacza to, że w nierozstrzygniętej sprawie odnośnie samowoli budowlanej organ wydał decyzję o dobudowie – sankcjonując dokonaną samowolę. Skarżąca podkreśliła, że wobec wybudowania przez J. C. "bloku usługowego" ma problemy ze sprzedaniem swoich działek budowlanych, a zatem w jej interesie jest podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym wcześniej projektem. W powyższym zakresie strona powołała się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.10.2007r., II OSK 1404/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepis postępowania, to jest art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Nie jest sporne, iż w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...], znak: [...] – o ustaleniu warunków zabudowy działki nr ewid. 1699/10, przy [...] dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku usługowego klatki schodowej – jest ostateczna, jak również i to, że J. S. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z akt sprawy niniejszej jednoznacznie także wynika, że wniosek o wznowienie postępowania, oparty o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został wniesiony przez skarżącą w ustawowym terminie, albowiem o wydaniu decyzji przez Burmistrza Miasta z dnia 31.12.2003r. J. S. dowiedziała się dopiero z postanowienia Starosty z dnia 19.11.2007r. o wznowieniu postępowania w sprawie wydanego dla inwestora pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż " uwagi na planowaną funkcję wnioskowanej inwestycji, której dotyczy decyzja Burmistrza Miasta z dnia 31.12.2003r. (wyłącznie - klatka schodowa), nie będzie ona miała żadnego wpływu na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowana. Przyjmując za teren inwestycji działkę nr 1699/10 wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy uznać więc należy, iż planowana na tej nieruchomości inwestycja budowlana - klatka schodowa nie będzie oddziaływać na działkę m 1699/12. Zatem J. S. jako współwłaściciel działki nr 1699/12, bezpośrednio graniczącej z działką nr 1699/11 oraz nieruchomości położonej ok. 50m od nieruchomości spornej nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji". Jak z powyższych motywów decyzji wynika, organ odwoławczy dokonał w istocie merytorycznych ustaleń co do występowania w sprawie niniejszej podstaw wznowienia postępowania - poza postępowaniem rozpoznawczym (poza postępowaniem wznowieniowym). Stanowiska takiego nie sposób zaakceptować. Odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Z treści art. 147 k.p.a. wynika, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania następuje na żądanie strony, co powoduje, że niektóre organy orzekające (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) prezentują stanowisko, iż dopuszczalne jest badanie tej podstawy wznowienia poza samym postępowaniem wznowieniowym. Zdaniem Sądu stanowiska takiego nie można podzielić, ponieważ pozbawia ono osobę (która uważa się za stronę) możliwości wykazania - w oparciu o przesłanki materialnoprawne – istnienia tego przymiotu. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym jednoznacznie stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Na marginesie trzeba jednak podkreślić, iż wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W sytuacji natomiast, gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna, zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny powołanej przesłanki wznowienia. Dwufazowość postępowania wznowieniowego polega natomiast na tym, że merytoryczne badanie powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Rację ma organ odwoławczy, iż " w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter". Na gruncie rozpoznawanej sprawy analiza materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, iż mamy do czynienie z oczywistym brakiem legitymacji procesowej po stronie skarżącej J. S. zwłaszcza, gdy się zważy na charakter, rodzaj i rozmiar planowanej przez J. C. inwestycji. Na okoliczność tą zwrócił uwagę organ odwoławczy w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia 30.05.2008r.(str. 5 uzasadnienia – k.18 akt sprawy). To zaś oznacza, iż nie można w drodze odmowy wznowienia postępowania ( która de facto jest odmową wszczęcia postępowania) odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej żądania. Wynika to z faktu, iż osoba taka nie będzie miała możliwości przedstawienia swoich racji w postępowaniu wznowieniowym, podczas gdy nie może budzić wątpliwości, że każda osoba ma prawo do udziału w takim postępowaniu, które umożliwia jej pełną ochronę (por. wyrok NSA z 6.01.2009r. sygn. akt. II OSK 1729/07 niepublik.). Podkreślić przy tym trzeba, że nie powoduje to naruszenia art. 28 k.p.a. oraz przepisów materialnoprawnych normujących problematykę warunków zabudowy. Roszczenie osoby wskazującej na swój przymiot strony nie zostanie bowiem zrealizowane, jeżeli nie wykaże w postępowaniu tego przymiotu. W świetle powyższych okoliczności poczynione w tym zakresie rozważania organów są przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, przeprowadzi zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów procedury administracyjnej postępowanie w sprawie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. (pkt III wyroku).