I OSK 1302/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 45/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz S. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 45/09 oddalił skargę S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz M. na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 4, art. 6, art. 8, art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26, art. 30 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 139/06/992 ze zm.- dalej uśr lub ustawa o świadczeniach rodzinnych), art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. 21/98/94 ze zm. – dalej kp), §§ 2, 3, 15, 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105/05/881 ze zm.- dalej rozporządzenie Ministra) i §§ 1, 7, 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130/06/903) i upoważnienia Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2004 r. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych i wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2008 r.: przyznał S. M. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dziecko A. M., w kwocie 48 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.; odmówił świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem A. M. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że S. M., w związku z faktem, że miesięczny dochód rodziny w 2007 r., po odliczeniu dochodu utraconego, w przeliczeniu na osobę wynosi 259,96 zł, spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku rodzinnego na córkę A. M. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 uśr, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (dalej dodatek) przysługuje osobie, w szczególności ojcu uprawnionemu do urlopu wychowawczego, jeśli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dodatek nie przysługuje, jeśli osoba ta, bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy (art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr). Dodatek przysługuje wyłącznie pracownikom, a zgodnie z art. 2 kp, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Pracownikiem nie jest natomiast funkcjonariusz Policji. S. M. jest zatrudniony od [...] sierpnia 1999 r. w Komendzie Powiatowej Policji w M. jako funkcjonariusz Policji i jego status prawny w sposób kompletny określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Po rozpoznaniu odwołania S. M. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej Samorządowe Kolegium) na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1-3, art. 6, art. 10 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium, przywołując przebieg zdarzeń w dotychczasowym postępowaniu, w szczególności wskazało, że postanowieniem z dnia [...].1.1997 r. - [...] - [...], Sąd Najwyższy wykluczył traktowanie policjanta jako pracownika. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Zgodnie z art. 2 i 9 kp, Odwołujący się nie może być uznany za pracownika, bowiem do administracyjnoprawnego stosunku służbowego jako policjanta, nie odsyłają przepisy kp, a jest on kompletnie uregulowany w ustawie o Policji i przepisach doń wykonawczych. Od powyższej decyzji S. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną zważył, co następuje: Stan faktyczny sprawy Sąd uznał za bezsporny i podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń Sądu. W ocenie Sadu rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ust. 1 uśr, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką. Dla nabycia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie jest wystarczające spełnienie warunków pozytywnych, określonych w art. 10 ust. 1 - 3 uśr, ale należy dodatkowo ustalić, czy względem osoby ubiegającej się o dodatek nie zaszła żadna z przesłanek negatywnych z art. 10 ust. 4 i 5 uśr. Na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr (w brzmieniu obowiązującym w datach wydania decyzji obu instancji) dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1 art. 10 tejże ustawy, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Do dnia 5 lipca 2007 r. art. 10 ust. 5 lit. b uśr przewidywał, że dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1 [art. 10], jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Takie brzmienie przepisu nawiązywało wprost do art. 3 pkt 22 uśr, wskazującego, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą (...). Komentator pod rządem pierwotnego brzmienia art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr wskazywał, że zatrudnienie musi być jednym ze stosunków wchodzących w skład zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 uśr (W. Maciejko w: "Świadczenia rodzinne. Komentarz" C.H. Beck 2007 wyd. 1 s. 222 nb 14). Dnia 6 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o podatku rolnym (Dz. U. 109/07/747- dalej nowelizacja majowa), która w art. 1 pkt 5 lit. a nadała nowe brzmienie art. 10 ust. 5 lit. b uśr w ten sposób, że dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1 art. 10, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Nowelizacja majowa art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr, zastępując termin "zatrudnienie" terminem "stosunek pracy" w znaczeniu, w jakim posługuje się nim art. 2 i 76 kp, usunęła z zakresu podmiotowego art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr przedmiotowej ustawy w szczególności osoby pełniące służbę. W doktrynie trafnie wskazuje się, że do dnia 6.7.2007 r., tj do dnia wejścia w życie art. 1 pkt 5 lit. a nowelizacji majowej, w skład okresu 6-ciomiesięcznego określonego w art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr wchodził każdy okres wykonywania zatrudnienia w znaczeniu art. 3 pkt 22 ab initio uśr, tj. wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy o pracę nakładczą; nowelizacja, zastępując termin zatrudnienie terminem stosunek pracy, usunęła z zakresu podmiotowego art. 10 ust. 5 pkt 2 uśr osoby pełniące służbę i zarobkujące na podstawie umowy o pracę nakładczą (W. Maciejko w: "Świadczenia rodzinne. Komentarz" C.H. Beck 2008 wyd. 2 s. 240 nb 14). W uzasadnieniu projektu nowelizacji majowej wskazano, że "Zmiana w art. 1 pkt 5 lit. a projektu Z uwagi na pojawiające się wątpliwości do obecnego kształtu przepisu proponuje się jego doprecyzowanie" (druk nr 1444 Sejmu V Kadencji- http://www.sejm.gov.pl). Przy nie zmienionym brzmieniu art. 3 pkt 22 i punktu 3 ust. 5 art. 10 uśr przyjąć należy, że wzgląd na racjonalność ustawodawcy przemawia za tym, że uprawnionym do dodatku z art. 10 ust. 1 uśr jest tylko osoba, która przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy pozostawała w stosunku pracy, zaś osoba która pozostawała w stosunku służbowym (bez względu na długość tego okresu) takiego uprawnienia nie mogła nabyć. W przeciwnym wypadku doprecyzowanie punktu 2 ust. 5 art. 10 uśr, przy niezmienionym brzmieniu art. 3 pkt 22, jak i punktu 3 ust. 5 art. 10 uśr, byłoby niecelowe. Wbrew ocenie Skarżącego, ustawa o Policji- w tym art. 78 i 79- nie odsyłają co do zasady do przepisów prawa pracy. Z kolei przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są przepisami prawa pracy. Mimo wielokrotnej nowelizacji ustawy o Policji, w pełni aktualne dla oceny istoty stosunku służbowego policjanta i zakresu jego praw i obowiązków, postają poglądy prawne, zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17.1.1997 r.- I PKN 66/96 (OSNP 20/97/401). SN wskazał, że stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjnoprawny, co do którego możliwość stosowania innych przepisów istnieje tylko w zakresie wyraźnie wynikającym z ustawy. Nie ma natomiast zastosowania reguła wyrażona w art. 5 kp, w myśl której jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami. Stosunek służbowy policjanta nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 kp, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym. Sama ustawa nie zawiera też postanowienia, że w sprawach w niej nie uregulowanych mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu pracy. Sąd wskazał ponadto na szereg uprawnień stworzonych dla funkcjonariuszy w ramach ustawy o Policji i stwierdził, że ustawa o Policji w sposób kompletny uregulowała status prawny policjanta, przewidując wyczerpująco instytucje prawne służące realizacji praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji. Do takich wyjątkowych odesłań należy art. 79 ustawy o Policji, stanowiący, że policjantowi - kobiecie przysługują szczególne uprawnienia dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeżeli przepisy ustawy o Policji nie stanowią inaczej. Sąd zauważył, że w wyroku z dnia 21 września 2006 r. I OSK 151/06 Naczelnego Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że w przepisach ustawy o Policji brak podstaw prawnych do przyznania policjantowi urlopu wychowawczego. Zdaniem Sądu zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy (art. 134 i 135 p.p.s.a.). W dalszych rozważaniach Sąd podał, że konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego, w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), świadczenia rodzinne. Szereg ustaw tworzących system zabezpieczenia społecznego (które Sąd w uzasadnieniu wymienił), w tym ustawa o świadczeniach rodzinnych, realizują w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej - klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Sąd zaznaczył, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1) ani do dyskryminacji z uwagi na płeć w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji (zwłaszcza mając na uwadze art. 71 ust. 2 Konstytucji; L. Garlicki - op. cit. - s. 17 uw. 17, s. 22-24 uw. 22). Skoro bowiem ustawodawca w ustawie o Policji wprowadził szeroką gamę zabezpieczenia socjalnego- szerszego niźli wobec ogółu obywateli - z uwagi na charakter stosunku służbowego policjanta, to mógł pewne świadczenia z zabezpieczenia społecznego (w tym wypadku na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 uśr), ograniczyć do osób, nie pozostających w stosunku służbowym. Nie doszło zatem do naruszenia prawa materialnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. M., zarzucając Sądowi: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7, art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 44, art. 78 i 79 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędne przyjęcie, iż skarżący będący funkcjonariuszem policji nie spełnia warunków w zakresie przyznania mu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; 2. naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1, art. 145 i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8, art. 11, art.75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie przez Sąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. w którym sąd uznał w identycznej sprawie, iż skarżącemu należy się dodatek do zasiłku rodzinnego. W konkluzji skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się zasadniczo do argumentacji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 48/09, w której Sąd orzekł o uprawnieniu skarżącego do dodatku do zasiłku rodzinnego, jakkolwiek za inny okres aniżeli rozpatrywany w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że w wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, iż w art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie różnicuje uprawnienia do zasiłku rodzinnego w zależności od charakteru pracy, czy stosunku służbowego, albo innych form zatrudnienia rodziców dziecka. Istotnym bowiem dla orzekania o uprawnieniu do świadczenia jest fakt uzyskiwania dochodu i jego wysokość, a nie prawne formy, na podstawie których jest on uzyskiwany. Ponadto, Sad zauważył, wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonym wyroku, iż skarżący będący funkcjonariuszem Policji pozostaje w stosunku służbowym, który na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych traktowany jest na równi ze stosunkiem pracy oraz umowami zobowiązaniowymi, jak zatrudnienie lub praca nakładcza. W tej sytuacji Sąd nie mógł przyjąć odmiennej wykładni powołanych na wstępie przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu objętego podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., gdyż ocena co do wykładni prawa materialnego rzutuje na zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do konkretyzacji spornego świadczenia rodzinnego. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zaakceptował przyjętą przez organy administracji interpretację przepisu art. 10 ust. 5 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej – ustawy) wnioskując, iż usunięcie wskutek nowelizacji z zakresu przedmiotowego wymienionego przepisu osób pełniących służbę oznacza, iż prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przysługuje tylko osobom pozostającym w stosunku pracy przez okres nie krótszy niż sześć miesięcy. W rezultacie skarżący, jako funkcjonariusz Policji, nie jest uprawniony do nabycia wnioskowanego dodatku. Na taką konkluzję nie pozwalają jednak zasady wykładni prawa i reguły logicznego wnioskowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy, konkretyzując materialne (pozytywne) warunki nabycia prawa do przedmiotowego dodatku, stanowi, że przysługuje on w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Natomiast art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy formułuje przesłankę negatywną, której zaistnienie pozbawia ww. osoby uprawnienia do nabycia dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Relacja pomiędzy tymi przepisami, jako przepisem podstawowym (centralnym), a przepisem ustanawiającym wyjątek, czy modyfikującym normę ogólną – implikuje sposób ich interpretacji. Przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy stanowi, że dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Przed zmianą dokonaną przez art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 24 maja 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 747) z dniem 6 lipca 2007 r. przepis ten posiadał następującą treść: dodatek nie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 1, jeżeli bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego pozostawała w zatrudnieniu przez okres krótszy niż 6 miesięcy. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy: zatrudnienie lub inna praca zarobkowa – oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą (...). Niewątpliwie nowelizacja analizowanego przepisu zawęziła treść przesłanki negatywnej poprzez usunięcie z zakresu podmiotowego m. in. osoby pełniące służbę. Sąd Wojewódzki, dostrzegając powyższe, przyjął nieprawidłowo, że wskazana zmiana przepisów rozszerzyła w istocie katalog osób, które nie są uprawnione do nabycia przedmiotowego dodatku. Tymczasem przedstawiony zabieg legislacyjny, polegający na zawężeniu granic wyłączenia, w konsekwencji poszerzył możliwości nabycia prawa do dodatku. Taki pogląd wyrażony został również w piśmiennictwie (por. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko: Świadczenia rodzinne. Komentarz. C.H.Beck, wyd. 3, Warszawa 2009 r., str. 255). Nota bene Sąd Wojewódzki, odwołując się do wypowiedzi wskazanych komentatorów, pominął tę istotną konstatację co do skutków omawianej nowelizacji i przedstawił koncepcję odmienną. Odnosząc się zatem do wywodów zawartych w zaskarżonym wyroku przyznać należy, że zmieniona treść art. 10 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 może nastręczać trudności interpretacyjne, zwłaszcza przy niejasnym celu dokonanej nowelizacji. Trudno jednak zaaprobować ocenę Sądu Wojewódzkiego, który określając znaczenie interpretowanego przepisu odstąpił od jego sensu językowego i zastosował wykładnię funkcjonalną czy systemową, rozszerzając w istocie zakres podmiotowy przesłanki negatywnej. Jak już wyżej zaznaczono przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy konstruuje przesłankę negatywną ("pozostawanie w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy"), której zajście powoduje, że podmioty wymienione w ust. 1 tego przepisu nie nabędą tytułu do przedmiotowego dodatku. W świetle zasad wykładni przepis ten, jako wyjątkowy, ustanawiający przesłankę negatywną, nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający, a do takich rezultatów doszedł właśnie Sąd I instancji, wyprowadzając z treści art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy wniosek, że osoby pozostające w stosunku służbowym wykluczone są z katalogu podmiotów uprawnionych do omawianego świadczenia rodzinnego. Zasada, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) to powszechnie uznawany kanon wykładni prawniczej. Przyjmuje się, że przepisy ograniczające pewne uprawnienia powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zasadę przecież stanowi nakaz wykładni literalnej. Wskazuje się w doktrynie, że wykładnię rozszerzającą wolno zastosować w takich sytuacjach, gdy wykładnia literalna prowadzi do ewidentnej sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, ad absurdum lub rozstrzygnięcia rażąco niesłusznego, niesprawiedliwego lub nieracjonalnego (por. Lech Morawski: Zasady wykładni prawa. Toruń 2010 r., str. 207). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dowodzi istnienia ważnych powodów usprawiedliwiających odstąpienie od sensu językowego wykładanego przepisu. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości (subsydiarności) wykładni systemowej i funkcjonalnej nakazuje, aby interpretator oparł się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, skorzystał z wykładni systemowej, a w dalszej kolejności funkcjonalnej. W najnowszej literaturze przedmiotu wskazuje się, że nie jest dopuszczalne przełamywanie rezultatów wykładni językowej określonego przepisu między innymi w przypadku jednoznacznego językowo przepisu modyfikującego przepis centralny, przez rozszerzenie zakresu tego modyfikatora (zwłaszcza na niekorzyść obywatela, Z. Radwański, M. Zieliński, Prawo cywilne – część ogólna. Tom I. pod red. M. Safjana, System Prawa Prywatnego. pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2007 s. 472). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skoro przepis art. 10 ust. 5 pkt 2 modyfikuje na niekorzyść podmiotu uprawnienie do dodatku do zasiłku rodzinnego określonego w art. 10 ust.1 ustawy (przepis centralny – zawiera przesłanki materialnoprawne warunkujące nabycie tegoż świadczenia). Niewątpliwie zawarte w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy termin "w stosunku pracy" jest jednoznaczny i należy przyjąć, że tylko osób wykonujących pracę na podstawie stosunku pracy omawiane ograniczenie dotyczy. Do takiego wniosku prowadzi również zastosowanie przy wykładni wym. przepisu argumentacji a contrario (z przeciwieństwa). Powszechnie przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisów ograniczających uprawnienia należy opierać się na argumentum a contrario. Przyjmuje się, że wykładnia a contrario jest możliwa tylko wówczas, gdy można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że dana regulacja obejmuje zamknięty krąg stanów faktycznych. Tylko wówczas można bowiem zasadnie uznać, że przepis wprowadzający wyjątek od zasady obejmuje wszystkie możliwe sytuacje (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 września 1995 r., I PZP 23/95, OSNAP 1996, nr 5, poz. 73, aprobata Lech Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s. 325; Lech Morawski: Zasady..., op. cit., str. 246-247). Warto też wskazać za Sądem Najwyższym, iż prawo ubezpieczeń społecznych nastawione jest na wyczerpujące i ścisłe regulowanie stosunków stanowiących jego przedmiot. Z tego względu zasadniczo należy domniemywać, że jeżeli ustawodawca czegoś w tym prawie nie uregulował, to była to jego świadoma i celowa decyzja (por. wyrok z 15 maja 2009 r., sygn. akt III CZP 140/08, Biul. SN 2009/5). Stosując powyższe uwagi do rozstrzyganego zagadnienia trzeba stwierdzić, że norma prawna art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy wiąże konsekwencję prawną w postaci nieprzysługiwania dodatku z faktem "pozostawania w stosunku pracy przez okres krótszy niż 6 miesięcy". Fakt "pozostawania w stosunku służbowym" nie jest identyczny jak fakt wymieniony explicite w omawianym przepisie, a zatem nie można do niego takiej konsekwencji zastosować. Należy założyć, że ustawodawca określając podstawowy katalog podmiotów uprawnionych do omawianego świadczenia, a następnie formułując co do nich przesłanki negatywne, uregulował wszystkie sytuacje, z którymi chciał powiązać skutek prawny w postaci nieprzysługiwania dodatku. Z tych względów na aprobatę zasługiwało stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym przez autora skargi kasacyjnej wyroku z dnia 7 maja 2009 r. (sygn. akt IV SA/Po 48/09), dotyczącym decyzji odmownej wydanej wskutek wniosku skarżącego, ubiegającego się o to samo świadczenie, lecz za wcześniejszy okres. Zdaniem tegoż Sądu "literalne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5 pkt 2 wskazuje, że ma on zastosowanie jedynie do osób pozostających w stosunku pracy – i to tych osób, które w chwili uzyskania prawa do urlopu wychowawczego, były zatrudnione i pozostawały w stosunku pracy krócej niż przez 6 miesięcy. Skoro organy zasadnie uznały, że funkcjonariusz Policji nie pozostaje w stosunku pracy, ale w stosunku służbowym, to przepis ten w ogóle nie ma do niego zastosowania. Innymi słowy przesłanka negatywna określona w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. może być rozpatrywana jedynie w odniesieniu do osób pozostających w stosunku pracy, a to z tego względu, że tylko z okresem trwania tego stosunku wiąże się określony skutek negatywny w postaci braku uprawnienia do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego". Uwzględniając powyższe trzeba uznać, że przeciwne stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku nie ma na tyle silnego uzasadnienia aksjologicznego w ważnych racjach prawnych, społecznych, ekonomicznych lub moralnych, aby usprawiedliwiona była interpretacja przepisu sprowadzająca się do korygowania wykładni językowej i logicznej w sposób, jaki uczynił to Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również skorzystanie z reguł systemowych przy rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych w niniejszej sprawie prowadzi do odmiennych wniosków niż te przedstawione w zaskarżonym wyroku. Takie stanowisko znajduje również wsparcie w regułach wykładni systemowej. W doktrynie wskazuje się, że podstawową regułą wykładni systemowej jest to, by przy respektowaniu językowej treści przepisów interpretować je w sposób zmierzający do zachowania spójności systemu, nie tylko w ramach regulacji określonej instytucji prawnej i gałęzi prawa, w której ona funkcjonuje, ale także w relacji do całego hierarchicznie zbudowanego porządku prawnego, określonego także wzorcami konstytucyjnymi. Jest bowiem niekwestionowanym założeniem prawodawcy, że cały system prawny traktuje jako zharmonizowany w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 282-283). Kierując się powyższymi wskazówkami za trafne należy uznać uwagi poczynione w przytoczonym już wyżej wyroku Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, iż "Ustawa o świadczeniach rodzinnych co do zasady nie wprowadza zróżnicowania w dostępie do uregulowanego tam zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od form nawiązania zatrudnienia jak i innych prac zarobkowych. Ani dosłowne brzmienie przepisów tej ustawy, ani ich wykładnia dokonywana w kontekście przepisów ustawy o Policji, czy Kodeksie pracy, nie mogą i nie powinny prowadzić do wniosków, że sam status funkcjonariusza, czyli osoby pozostającej w stosunku służbowym, skutkuje utratą uprawnień do przedmiotowych świadczeń". Reasumując należało przyjąć, że wskutek błędnej wykładni przez Sąd I instancji omówionych przepisów doszło do naruszenia prawa materialnego warunkującego uwzględnienie skargi kasacyjnej. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dokonując przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny w zakresie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy zwrócić trzeba jeszcze uwagę na dodatkowy aspekt. Mianowicie, według wymienionego przepisu przesłanką materialnoprawną przyznania prawa do dodatku rodzinnego jest opieka nad dzieckiem w trakcie urlopu wychowawczego. Orzekające w sprawie organy administracji przyjęły automatycznie, kierując się przedstawionym zaświadczeniem, że skarżącemu przysługuje prawo do urlopu wychowawczego, nie rozważając tego samodzielnie w świetle przepisów ustawy o Policji. Sąd Wojewódzki aprobując taki stan rzeczy wyraził pogląd, że jest to zagadnienie, które pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy. Taka ocena nie jest jednak prawidłowa. Istnienie uprawnienia do urlopu wychowawczego jest warunkiem sine qua non do ewentualnego przyznania przedmiotowego świadczenia i z tego względu powinien to być punkt wyjścia dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 79 ustawy o Policji policjantowi – kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeśli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt OSK 151/06 (LEX nr 321135) stwierdził, że policjantowi – mężczyźnie nie przysługuje prawo do urlopu wychowawczego. W tym kontekście należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego", co powoduje konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, przez termin "w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" zawarty w art. 10 ust. 1 ustawy rozumieć należy czas, w którym pracownik legalnie, bez naruszenia prawa pracy, korzysta z urlopu wychowawczego. Właściwy organ ma tytuł do wszechstronnego badania sytuacji strony, również na gruncie prawa pracy. Ma legitymację do podważenia legalności czynności z zakresu prawa pracy dopełnionych przez strony stosunku pracy, jeżeli skuteczność i legalność tych czynności wpływa na tytuł do świadczenia rodzinnego (por. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, op. cit., str. 249). Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły być merytorycznie ocenione z uwagi na całkowity brak ich uzasadnienia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca winna wskazać nie tylko konkretne przepisy procesowe, które w jej ocenie zostały naruszone, ale też na czym to naruszenie polegało i jak dalece zaważyło to na wyniku sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która wykazywałaby słuszność drugiej podstawy kasacyjnej. Ponadto zaznaczyć trzeba, że w sytuacji, gdy przepis, którego dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, zawiera więcej norm prawnych – jak art. 145 p.p.s.a. – to niezbędne jest wyraźne wskazanie, która z norm została zdaniem skarżącego naruszona. Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na całość przepisu art. 145 p.p.s.a., bez uszczegółowienia paragrafu, ustępu i punktu, uniemożliwiało wyznaczenie kierunku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli. Jedyny zarzut, który szczątkowo został skonkretyzowany, dotyczy art. 170 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji polegało na nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r., w którym Sąd ten uznał w identycznej sprawie, iż skarżącemu należy się dodatek do zasiłku rodzinnego. Okoliczność, że Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie zajął odmienne stanowisko, niż skład orzekający w innej sprawie skarżącego, w żadnym razie nie stanowi naruszenia art. 170 p.p.s.a. Według tego przepisu, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądowego. Wynikający z tej normy stan związania ograniczony jest jednak, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Skutkiem mocy wiążącej orzeczenia sądowego jest związanie stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. W piśmiennictwie wskazuje się, że "tym stanem prawnym, który zawiera się w pozytywnym skutku prawomocności jest wynikająca z orzeczenia sądu administracyjnego ocena zgodności z prawem skontrolowanego aktu" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia. Lexis Nexis, Warszawa 2009 r., str. 682). Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego nie powoduje w swych skutkach konieczności uwzględnienia motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku przy rozstrzyganiu innej sprawy tego samego skarżącego, mimo zbieżnych stanów faktycznych i prawnych obu spraw. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.