III SA/Po 435/08

Dnia 7 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Beata Sokołowska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2008 r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska B.Z. w dniu 27 kwietnia 2007 roku wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok do gruntów rolnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej, oraz o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia 12.06.2008 r., nr [...] odmówił B. Z. przyznania pomocy finansowej na rok 2007 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ustalona powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła 1,53 ha, natomiast powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007 wynosiła 2,26 ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną (2,26 ha), a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnością ONW (1,53 ha) wynosi 47,71 %. Dodatkowo organ pierwszej instancji podał, że wnioskodawczyni wezwana do złożenia wyjaśnień w dniu 02.10.2007 r. skorygowała wniosek, pomniejszając powierzchnię użytkowaną rolniczo dla działki rolnej A o 0,73 ha. W złożonym odwołaniu B.Z. wniosła o przyznanie płatności, wskazując, że złożyła wyjaśnienia i korektę wniosku oraz że nie zawyżyła celowo powierzchni, gdyż jej oświadczenia wynikają z wypisu z rejestru gruntów, którego kopię załączyła w odpowiedzi na wezwanie. Odwołująca podniosła, iż użytkowana działka 151 w Jabłonnej ma powierzchnię 2,65 ha, z czego odjęła 0,12 ha jako użytki rolne zabudowane oraz 0,27 ha jako lasy i w ten sposób powstała działka rolna o powierzchni 2,26 ha, którą zgłosiła we wniosku. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 7 sierpnia 2008 r., nr [...] , wydaną na podstawie § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz art. 104 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ujawniły się błędy, wymagające złożenia wyjaśnień przez rolnika. W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego w Poznaniu, B. Z. złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, iż nie zawyżyła celowo powierzchni, a jej oświadczenia wynikają z wypisu z rejestru gruntów. Jak wskazał organ II instancji sposób naliczenia sankcji wskazany jest w przepisach art. 16 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L 368 z 23.12.2006), zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do całkowitej określonej powierzchni objętej stosowaniem pomocy w ramach schematów pomocowych, zadeklarowana powierzchnia przekracza powierzchnię określoną zgodnie z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 o więcej niż 20 % dla danego środka związanego z obszarem nie przyznaje się pomocy. Organ wskazał również na art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L Nr 141 z późn. zm.), zgodnie z którym kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W ocenie organu, w przypadku B. Z. nastąpiło zawyżenie obszaru, do którego przysługują płatności obszarowe. W wyniku złożonej korekty ustalono, że powierzchnia wykorzystywana w celu rolniczym, na działce rolnej będącej przedmiotem wezwania, jest równa 1,53 ha, czyli mniejsza o 0,73 ha niż wynikało to z pierwotnego wniosku. Organ II instancji podkreślił, że nie ma podstaw do uznania odwołania. Przemawia za tym fakt, że wniosek pod względem faktycznym nie był prawidłowy, zaś B. Z. nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Organ zaznaczył, że na rolniku ciąży obowiązek deklarowania tych powierzchni, które faktycznie użytkuje, a dopiero przeprowadzona przez pracownika Biura Powiatowego w Poznaniu kontrola administracyjna wniosku pozwoliła na wykrycie błędów w postaci zawyżonej deklaracji. Organ podkreślił, że wskazane w odwołaniu wyjaśnienia świadczą o tym, że problem powstał na tle niezgodności w bazie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał jednak, że producent rolny deklaruje we wniosku dane dotyczące działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia powierzchnia, jaka znajduje się na wypisie z ewidencji gruntów, na który powołuje się odwołująca. Wypis z ewidencji gruntów i budynków może być jedynie w takiej sytuacji pomocny, jednakże możliwe jest, że dane w nim zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. Podstawowym obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznie powierzchni użytkowanych rolniczo. Organ podkreślił również, że nikt nie zarzuca B. Z. celowego działania, które wynikałoby z zastosowania innych przepisów rozporządzenia. Istotnym jest fakt, że nie tylko celowe działanie może być powodem zastosowania sankcji. Celowość w bezprawnym działaniu, może stanowić przesłankę do zaostrzenia zastosowanej sankcji, co w tym przypadku nie miało miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Z. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy albo zmianę i przyznanie wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu skargi podała, że nie zawyżyła celowo powierzchni, a jej oświadczenia, w tym zakresie wynikały z danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów, którego kopia jest w aktach. Wskazała również na przepis art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, stosownie, do którego obniżki nie mają zastosowania, jeżeli rolnik nie jest winny nieprawidłowości, co – zdaniem skarżącej, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem posłużyła się dokumentem urzędowym. Zaznaczyła, że w sierpniu 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpatrywał jej skargę na decyzję Dyrektora ARiMR w sprawie odmowy przyznania jednolitych płatności obszarowych (sygn. akt III SA/Po 272/08), a niniejszym pismem składa skargę na decyzję o odmowie przyznania płatności dla tych samych gruntów, ale z tytułu niekorzystnych warunków gospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zakwestionowały złożony przez B. Z. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazując, iż w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ustalona powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wyniosła 1,53 ha, natomiast powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007 wynosiła 2,26 ha. Dodatkowo organy podniosły, że wnioskodawczyni wezwana do złożenia wyjaśnień, skorygowała wniosek, pomniejszając powierzchnię użytkowaną rolniczo dla działki rolnej A o 0,73 ha. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie i z treści uzasadnień, problem powstał na tle niezgodności pomiędzy danymi zawartymi w komputerowej referencyjnej bazie danych działek ewidencyjnych, na którą wskazują organy, a danymi wynikającymi z wypisu z ewidencji gruntów, na który powołała się B. Z. składając wniosek o przyznanie pomocy. Skarżąca podniosła, iż użytkowana przez nią działka 151 w Jabłonnej ma powierzchnię 2,65 ha , z czego odjęła 0,12 ha jako użytki rolne zabudowane oraz 0,27 ha jako lasy i w ten sposób powstała działka rolna o powierzchni 2,26 ha, obejmująca grunty orne, łąki trwałe i pastwiska trwałe. Z akt sprawy wynika, że wypis z rejestru gruntów przedłożony przez skarżącą nie został uwzględniony przez organy. Tymczasem organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc administracyjne postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 7.03.2007r.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem obu wskazanych zasad, organy przyjęły, iż punktu widzenia płatności do gruntów rolnych żadnego znaczenia na wysokość płatności nie ma powierzchnia, jaka znajduje się na wypisie z ewidencji gruntów na którą powołuje się skarżąca. Zauważyć jednak należy, iż z zasady praworządności wynika obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa. Stosownie zaś do treści art.24 ust.4 pkt.2 ustawy z 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 240/2005, poz.2027 ze zmianami), starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto, zgodnie z treścią art.20 ust.1 pkt.1 wskazanej wyżej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Niewątpliwie też zarówno ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art.76 k.p.a. (vide wyrok NSA z 9.01.2008 r. II GSK 294/07 niepublikowany). Zgodnie zaś z tym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego , co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl § 3 ar. 76 kpa przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jednakże jakiegokolwiek materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę kwestionowania danych zawartych w przedłożonym przez skarżącą wypisie z ewidencji gruntów, jako rzeczywistego obszaru powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. Z decyzji organów administracyjnych wynika jedynie, że podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnej ujawniły się błędy, wymagające złożenia wyjaśnień przez rolnika oraz że nastąpiło zawyżenie obszaru, do którego przysługują płatności, zaś B. Z. nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Nie wyjaśniono jednakże, na czym w istocie polega rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w bazie danych, na którą wskazują organy, a ewidencją gruntów – przy czym brak również jakiejkolwiek informacji, jakimi w istocie danymi dysponowały organy – czy też wystąpiły również inne okoliczności, na co mogłaby wskazywać treść wezwania skierowanego do B. Z. przez organ I instancji w dniu 05.09.2007 r., które w istocie były powodem odmowy przyznania pomocy. Innym zagadnieniem jest zaś to, że producent rolny jest zobowiązany do deklarowania we wniosku o przyznanie pomocy gruntów rolnych faktycznie przez niego użytkowanych, co podnosi organ II instancji. Z uwagi jednak na to, iż jak wskazano wyżej, z zaskarżonej decyzji nie wynika w czym tkwi istota błędu, przy czym B. Z. wskazywała, że stan faktyczny zadeklarowany we wniosku jest zgodny z wypisem z ewidencji, a użytkowana przez nią działka nr 151 obejmuje grunty orne, łąki trwałe i pastwiska trwałe, stanowisko organu, iż nie ma znaczenia powierzchnia, jaka znajduje się w wypisie z ewidencji gruntów, na który powołuje się skarżąca uznać należy za błędne. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest złożona przez skarżącą w dniu 2 października 2007r. korekta wniosku o przyznanie płatności. Poza sporem pozostaje, że skarżąca złożyła taką korektę, zmieniając powierzchnię deklarowaną do płatności z 2,26 ha na 1,53 ha. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że przeprowadzona kontrola administracyjna miała tylko na celu zasygnalizowanie błędu, polegającego na niezgodności w deklarowanej powierzchni użytkowanej rolniczo, zaś pozbawienie płatności zostało dokonane na podstawie złożonej korekty do wniosku. Zauważyć jednak należy, co wynika z wyjaśnień skarżącej z dnia 20.09.2007 r., treści odwołania, jak i skargi wniesionej do Sądu, iż wskazana przez nią powierzchnia użytkowanych rolniczo gruntów jest zgodna z wypisem z rejestru gruntów. Zatem złożenie korekty do wniosku, nie zostało spowodowane zmianą okoliczności, czy nawet zmianą oceny tychże okoliczności, na które skarżąca powoływała się w toku całego postępowania i można przyjąć, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 272/08, dotyczącym decyzji odmawiającej skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej, że wnioskodawczyni dokonała korekty w celu uniknięcia sankcji. Należy jednak zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. W piśmie wniesionym do Sądu z dnia 20 października 2008 r. skarżąca wskazała, iż po wezwaniu jej do złożenia korekty wniosku, w jednym z oddziałów Agencji pokazano jej sprzęt komputerowy, który może bardzo dokładnie wyliczyć powierzchnię użytkową działki i taką powierzchnię jej wyliczono, co przekonało ją do korekty wniosku. Okoliczność ta nie wynika z materiału będącego przedmiotem oceny Sądu, jednakże wskazywałaby ona na to, iż organy administracji, uwzględniając poczynione wyżej uwagi dotyczące w szczególności znaczenia dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z ewidencji gruntów i jednocześnie dysponując danymi, o których mowa w piśmie skarżącej, mają podstawy do rozważenia możliwości zastosowania przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, stanowiącego o oczywistym błędzie. W świetle materiału zgromadzonego w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca działała w dobrej wierze, posługując się urzędowym dokumentem. Stwierdza to również organ II instancji wskazując, iż nikt nie zarzuca skarżącej celowego działania. Organ II instancji wykluczając możliwość zastosowania konstrukcji błędu oczywistego wskazał jednak, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, iż skarżąca pomyliła się podczas wypełniania wniosku oraz, że przedmiotowy formularz wniosku nie zawierał żadnych skreśleń, poprawek, które mogłyby sugerować brak pewności i wiedzy, co do zasad deklarowania poszczególnych płatności. Jednakże jak wskazano wyżej, skarżąca nie miała podstaw, by w chwili składania wniosku mieć wątpliwości, co do deklarowanej powierzchni, należy również przyjąć, iż nie była też w stanie sama stwierdzić, że dane dotyczące powierzchni gruntów, wynikające z ewidencji gruntów, różnią się od danych, którymi dysponują organy Agencji. Ponadto, przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi o możliwości korygowania wniosków po ich złożeniu, w przypadku stwierdzenia przez właściwe władze oczywistych błędów. Nie bez znaczenia pozostaje, zdaniem Sądu, również to, że w istocie, na skutek informacji uzyskanej od organu, co do powierzchni gruntu (w/w pismo skarżącej z 20.10.2008 r.), skarżąca dokonała korekty wniosku. W aktach sprawy brak informacji, czy dane z ewidencji gruntów , którymi posłużyła się skarżąca w rozpatrywanej sprawie, były już wcześniej przedmiotem kontroli organów, która to okoliczność również miałaby wpływ na ocenę dokonanej przez skarżącą korekty, np. czy w poprzednich latach skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności deklarując tę samą działkę. Nie ulega wątpliwości, że rolnik nie może uzyskać pomocy finansowej do powierzchni działki rolnej większej niż w istocie faktycznie użytkuje. Jednakże, jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a powierzchnia gruntów została podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności zgodnie z zapisem w ewidencji, to ustalenie w wyniku kontroli jej mniejszej wielkości, powinno być przedmiotem określonego postępowania wyjaśniającego i oczywiście odpowiednich działań podjętych w odniesieniu do rozbieżności, jednak w takim przypadku, rolnik nie może ponosić konsekwencji w postaci zmniejszenia czy wykluczenia z przyznania pomocy. Wskazane okoliczności winny być uwzględnione w trakcie badania możliwości zastosowania oczywistego błędu. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, ustalenia i ocena okoliczności rozpatrywanej sprawy, poczynione przez organy w przedstawionym wyżej zakresie, nie stanowią wystarczającej podstawy dla dokonania przez Sąd rzetelnej oceny, czy w świetle wskazanych przez organy przepisów dotyczących przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", pozbawienie skarżącej wnioskowanej pomocy było zasadne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią rozważania oraz wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji /-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska