II SA/Rz 495/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku użyteczności publicznej "[...]" wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na wymienionych w niej działkach położonych przy ul. K. i K. w Rzeszowie. W dniu [...] października 2006 r. R. P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego – B. M.-P. wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta odwołanie od tej decyzji, wskazując, że nigdy nie została ona doręczona odwołującemu, a jego pełnomocnik zapoznała się z decyzją w dniu [...] października 2006 r. w siedzibie organu. Podobne w treści odwołanie R. P. również reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego – B. M.-P. wniósł bezpośrednio do Wojewody w dniu [...] października 2006 r. W odwołaniu tym wskazał, że wymieniona na wstępie decyzja Prezydenta Miasta została mu doręczona za pośrednictwem poczty w dniu [...] października 2006 r., a jego pełnomocnik zapoznała się z nią w dniu [...] października 2006 r. w siedzibie organu I instancji. Podniósł również kwestię nieprawidłowości doręczeń, podając, że decyzja organu I instancji została nadana w urzędzie pocztowym w Rzeszowie [...].09.2006 r. na adres odwołującego, podczas gdy od [...] września 2006 r. w aktach sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu B. M.-P. Zdaniem odwołującego skutek doręczenia nastąpił dopiero w dniu [...].10.2006 r. w dacie doręczenia mu pisma przez pocztę, nie zaś tak jak uznaje organ – [...].09.2006 r., gdy R. P. odmówił odbioru przesyłki od osoby upoważnionej przez organ do doręczenia mu decyzji – tj. od B. P., który jest właścicielem spółki A – inwestora, zainteresowanego bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. P. W uzasadnieniu stwierdził, że Prezydent Miasta kilkakrotnie próbował doręczyć swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. R. P. Pierwsza próba doręczenia miała miejsce w dniu [...].09.2006 r. przy pomocy poczty kurierskiej. Jak wynika z listu przewozowego doręczenie pod wskazany adres jednak nie nastąpiło, ponieważ adresat nie był obecny w dniu [...].09.2006 r. we wskazanym miejscu doręczenia. W następnej kolejności organ próbował doręczyć decyzję przez osobę, której udzielił upoważnienia - tj. B. P. Z adnotacji upoważnionego zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z dnia [...].09.2006 r. wynika, że adresat odmówił przyjęcia, nie podano przy tym przyczyn i okoliczności odmowy przyjęcia przesyłki. Ponadto upoważnienie do doręczenia obejmowało tylko doręczenie decyzji, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie przyjętej przesyłki wynika, że wraz z decyzją dokonywano doręczenia również postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że osobą upoważnioną do doręczenia decyzji był inwestor, a nadto sam organ I instancji podważył skuteczność doręczenia w dniu [...].09.2006 r., doręczając ponownie decyzję [...].10.2006 r. ma adres domowy R. P. Także i to doręczenie w ocenie organu odwoławczego jest wadliwe. Organ I instancji posiadał już bowiem informację, że R. P. ustanowił w dniu [...].09.2006 r. pełnomocnika. Biorąc pod uwagę treść art. 40 § 2 k.p.a., doręczenie w takiej sytuacji pisma stronie a nie jej pełnomocnikowi jest bezskuteczne i pełni wyłącznie funkcję informacyjną dla strony, natomiast skutki procesowe, związane z biegiem terminu do wniesienia odwołania powstają dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. W przypadku kiedy prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi nie doręczono decyzji , nie rozpoczął dla niego biegu termin do wniesienia odwołania. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika strony jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, albowiem w stosunku do niego zachodzi brak przedmiotu zaskarżenia – decyzja w stosunku do tego pełnomocnika nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie nastąpiło jej prawidłowe doręczenie, pomimo że została wydana i doręczona innym stronom postępowania. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata J. B., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca spółka zarzuca organowi błędne uznanie, iż skutek doręczenia nie nastąpił [...].09.2006 r., podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 47 § 2 k.p.a. w zw. z art. 47 § 1 k.p.a. w przypadku odmowy przyjęcia pisma przez adresata uznaje się, że pismo zostało doręczone w dniu tejże odmowy. Skutku w postaci fikcji doręczenia nie wyłącza, jak przyjął to organ, okoliczność, iż osoba upoważniona do doręczeń dokonała adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, nie podając żadnych powodów ani okoliczności odmowy. Z art. 47 § 1 k.p.a. wynika jedynie obowiązek potwierdzenia faktu odmowy odbioru pisma i daty odmowy, nie zaś podanie przyczyn takiej odmowy. Skuteczności doręczenia nie wyklucza też fakt ponownego doręczenia pisma przez organ I instancji w dniu [...].10.2006 r. W ocenie strony skarżącej, nawet gdyby jednak uznać, iż doręczenie R. P. decyzji Prezydenta Miasta nastąpiło po powzięciu przez organ I instancji wiedzy o ustanowieniu przez niego pełnomocnika, to organ i tak błędnie przyjął niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia czyli decyzji organu I instancji. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku decyzja administracyjna istnieje i wywołuje skutki prawne od jej wydania, natomiast odrębną sprawą jest kwestia jej doręczenia. Doręczenie pisma stronie z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika powinno być uznane za naruszenie przepisów o doręczeniach. Takie naruszenie powoduje, że dla pełnomocnika pozostaje otwarty termin do wniesienia odwołania pomimo upływu 14 dni od doręczenia decyzji stronie, gdyż termin ten nie rozpoczyna biegu. Do pełnomocnika należy wówczas wybór czy korzystając z otwartego terminu wniesie odwołanie, czy też zwróci się do organu o doręczenie mu decyzji, czy też zachowa bezczynność i na późniejszym etapie postępowania będzie kwestionował decyzje powołując się w dalszym ciągu na przysługujące mu prawo jej otrzymania i zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując dodatkowo, że wadliwość doręczenia R. P. decyzji organu I instancji w dniu [...].09.2006 r. wynikała także z faktu , że nastąpiło ono przed przesłaniem zainteresowanemu postanowienia z dnia [...] września 2006 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd tego rodzaju wad i uchybień, skutkujących jego uchyleniem, nie stwierdził. Zasadniczą do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kwestią, rzutującą na dalszy tok postępowania, była kwestia prawidłowości doręczenia R. P. w dniu [...] września 2006 r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę "[...]" w R. Doręczenia tego organ dokonywał przy pomocy osoby upoważnionej – B. P.– pełnomocnika inwestora – spółki Asp. z o.o. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że do doręczenia przesyłki zawierającej pisma organu nie doszło, albowiem adresat – tj. R. P. odmówił jej przyjęcia. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju sposób doręczenia, tj. przez upoważnioną osobę, która nie jest pracownikiem organu jest przewidziany w art. 39 k.p.a. Do tego rodzaju doręczenia stosuje się też domniemanie doręczenia na skutek odmowy przyjęcia pisma, o którym mowa w art. 47 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, ze jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (art. 47 § 2). Wymieniając wśród podmiotów doręczających także "inne upoważnione osoby", art. 39 k.p.a. nie ustanawia wiążącej organ kolejności wymienionych w nim doręczycieli pism, jednakże powszechnie przyjmuje się, że doręczanie pism przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy powinno być ograniczone do przypadków szczególnie uzasadnionych (por. m. in. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 322, wyrok NSA z dnia 22.08.2002 r., I SA 2435/00, System Orzecznictwa "LEX" Nr 137825). Zalecając dużą ostrożność w stosowaniu tego rodzaju doręczeń w doktrynie formułowany jest pogląd, że ze względu na niepewność doręczenia należałoby wykluczyć oczywiście strony postępowania o spornych interesach (Z. Janowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1995, s. 139). W rozpatrywanej sprawie upoważniony przez organ do doręczenia decyzji B. P. był pełnomocnikiem inwestora – spółki A sp. z o.o., podmiotu bezpośrednio zaangażowanego i ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę, którego interes w prowadzonym postępowaniu jest sporny z interesem R. P. Podzielając zatem poglądy doktryny rozważające możliwość doręczania pism przez strony postępowania, uznać należy, że doręczenie z dnia [...] września 2006 r. zostało dokonane z naruszeniem art. 39 k.p.a. i było nieskuteczne. Wniosek tego rodzaju zaprezentował organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wywodząc go także z innych przesłanek. Zdaniem Sądu okoliczności kwestionowanego doręczenia ("prowadzenie rozmowy" na temat przyjęcia pisma miedzy stronami, doręczenie w jednej przesyłce 2 rozstrzygnięć przy upoważnieniu obejmującym tylko jedno z nich), a także niekonsekwencja organu I instancji, który ponownie doręcza zainteresowanemu decyzję, wzmacniają przyjęty pogląd o braku możliwości doręczania pism wzajemnie przez strony o spornych interesach. Konsekwencją naruszenia art. 39 k.p.a. jest brak możliwości przyjęcia domniemania doręczenia z art. 47 § 2 k.p.a. Nie można również uznać za skuteczne doręczenia R. P. decyzji w dniu [...] października 2006 r., jak słusznie przyjął organ odwoławczy, ponieważ w tej dacie ustanowił on już pełnomocnika, a fakt ten znany był organowi I instancji. Stosowne pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu B. M.-P. zostało przedłożone organowi I instancji w dniu [...] września 2006 r. i dołączone do akt sprawy. W zaistniałej sytuacji, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jedynym skutecznym sposobem doręczenia stronie – R. P. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2006 r. o pozwoleniu na budowę "[...]" było doręczenie tejże decyzji jego pełnomocnikowi. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia doręczenia takiego nie dokonano, a z akt sprawy wynika, że miało ono miejsce dopiero w dniu [...] maja 2007 r. Odwołania R. P., będące przedmiotem rozpoznania Wojewody, zostały złożone – w dniu [...] października 2006 r. – za pośrednictwem Prezydenta Miasta i w dniu [...] października 2006 r. – bezpośrednio do Wojewody. W przypadku pierwszego z odwołań wskazano, że pełnomocnik odwołującego zapoznała się w dniu [...] października 2006 r. z aktami sprawy i stwierdziła wydanie przez organ I instancji decyzji z [...] września 2006 r., w drugim przypadku powołano się na doręczenie decyzji R. P. w dniu [...] października 2006 r., zaznaczając, iż doręczenie to jest prawnie wadliwe. W świetle poczynionych wyżej uwag dotyczących braku skuteczności doręczenia decyzji oraz daty złożenia odwołań niesporne jest zatem, że odwołania te wniesione zostały przed prawidłowym doręczeniem R. P. decyzji organu I instancji. Sposób wniesienia odwołania reguluje art. 129 k.p.a. W § 2 stanowi on, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od daty jej ogłoszenia stronie. Wskazany w tym przepisie termin rozpoczyna zatem swój bieg od dnia doręczenia (ogłoszenia ) decyzji stronie. W przypadku strony, która ustanowiła pełnomocnika, termin ten biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Skutków prawnych nie wywołuje w tym wypadku doręczenie decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika, czy obok niego. Ma ono jedynie charakter informacyjny (postanowienie NSA z dnia 6.01.1999 r., III RN 95/98, ONSP 99/21/672, wyrok NSA z dnia 25.06.1997 r., I SA/Lu 157/96, System Orzecznictwa Lex Nr 29842, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.08.2004 r., I SA/2283/02, Lex Nr 173997). Brak wyczerpania w przedmiotowej sprawie ustawowego trybu do wniesienia odwołania wskazuje na jego niedopuszczalność, co stwierdził Wojewoda zaskarżonym postanowieniem. Legalności tego postanowienia nie podważają zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącej spółki w toku postępowania – w piśmie z [...].05.2007 r. i eksponowane na rozprawie przed Sądem, dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie doręczenia R. P. decyzji organu I instancji w dniu [...].09.2006 r. Prowadzenie takiego postępowania uznać należy za zbędne w sytuacji, kiedy stan faktyczny niesporny był co do tego, że R. P. odmówił przyjęcia w tym dniu przesyłki organu zawierającej m. in. decyzję, z rąk B. P., a ten uczynił stosowną adnotację o tym fakcie. Przedmiotem oceny organu była natomiast kwestia prawidłowości takiego trybu doręczenia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia i nie będąc przy tym związany granicami skargi Sąd zauważa, że postanowienie to, stwierdzające niedopuszczalność odwołania R. P. zostało przesłane jedynie Prezydentowi Miasta, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, R. P. przez pełnomocnika oraz A sp. z o.o., zamiast prawidłowo wszystkim stronom postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wymienionym w rozdzielniku decyzji organu I instancji. Ta okoliczność stanowi naruszenie art. 10 k.p.a., jednakże nie powoduje możliwości wznowienia postępowania, co w ocenie Sądu pozwala przyjąć, że nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), skutkujące uwzględnieniem skargi. Szerzej na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.03.2001 r., sygn. akt SA/Sz 1723/99, Lex Nr 48962, wskazując, że przewidziana w art. 145 k.p.a. możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem ostatecznym dotyczy wyłącznie postępowań, w których wydana została decyzja kończąca sprawę administracyjną. Jakkolwiek przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w formie postanowień, to zgodnie z art. 126 k.p.a. wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do tych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, od których przysługuje zażalenie. Takim postanowieniem nie jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., co oznacza, że brak jest podstawy prawnej do jego wzruszenia w trybie wznowienia postępowania. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a. i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.