II OSK 700/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Odzieżowego "[...]" Sp. z o. o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 495/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Odzieżowego "[...]" Sp. z o. o. w R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], 3. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Odzieżowego "[...]" Sp. z o. o. w R. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Odzieżowego [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydenta Miasta Rzeszowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku użyteczności publicznej "Galeria Nowe Miasto" wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na wymienionych w niej działkach położonych przy ul. [...] i [...] w Rzeszowie. Uczestnik postępowania R. P. w dniu 4 października 2006 r., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta Rzeszowa odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2006 r., podnosząc, że decyzja ta nie została mu doręczona, a jego pełnomocnik zapoznał się z decyzją w dniu 3 października 2006 r. w siedzibie organu. Zbliżone w treści odwołanie R. P. wniósł bezpośrednio do Wojewody Podkarpackiego w dniu 9 października 2006 r., wskazując, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. została mu doręczona osobiście w dniu 6 października 2006 r., a jego pełnomocnik zapoznał się z nią w dniu 3 października 2006 r. w siedzibie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Podkarpacki stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta Rzeszowa kilkakrotnie próbował doręczyć swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. R. P.. Pierwsza próba doręczenia miała miejsce w dniu 8 września 2006 r. przy pomocy poczty kurierskiej. Doręczenie w ten sposób nie nastąpiło, ponieważ adresat nie był obecny w dniu 12 września 2006 r. we wskazanym miejscu doręczenia. Następnie Prezydent Miasta Rzeszowa próbował doręczyć decyzję przez osobę, której udzielił upoważnienia do doręczenia tej decyzji- B. P. (pełnomocnik inwestora). Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru z dnia 13 września 2006 r. wynika, że adresat odmówił przyjęcia przesyłki (decyzji z dnia [...] września 2006 r. oraz postanowienia z dnia 4 września 2006 r. o podjęciu zawieszonego postępowania). W dniu 6 października 2006 r. organ doręczył decyzję na adres domowy strony, podczas gdy R. P. w dniu 14 września 2006 r. ustanowił pełnomocnika w sprawie. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego żadna z prób doręczenia nie była prawidłowa, a zatem wniesienie odwołania jest niedopuszczalne z uwagi na to, że nie nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...] września 2006 r. i nie rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Oddalając skargę inwestora Spółki [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego. Jakkolwiek art. 39 K.p.a. wymieniając podmioty, które mogą dokonywać doręczeń nie określa kolejności wymienionych w nim doręczycieli pism, to powszechnie przyjmuje się, że doręczenie pism przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy powinno być ograniczone do przypadków szczególnie uzasadnionych. Ponadto ze względu na niepewność doręczenia należałoby wykluczyć strony postępowania o spornych interesach, jako osoby mogące zostać upoważnione do doręczania pism. W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, aby doręczenie z dnia 13 września 2006 r. decyzji o pozwoleniu na budowę przez pełnomocnika inwestora, jako osobę upoważnioną do doręczenia decyzji było skuteczne. Nie można również uznać za prawidłowe doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę osobiście R. P. w dniu 6 października 2006 r., ponieważ w tej dacie był on reprezentowany przez pełnomocnika, a fakt ten znany był organowi. Jedynym skutecznym sposobem doręczenia pisma stronie reprezentowanej przez pełnomocnika jest doręczenie pisma temu pełnomocnikowi. W tym wypadku skutków prawnych nie wywołuje doręczenie decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie do czasu wydania zaskarżonego postanowienia doręczenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. nie dokonano, a zatem wniesienie odwołania zarówno w dniu 4 października 2006 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta Rzeszowa, jak i w dniu 9 października 2006 r. bezpośrednio do Wojewody Podkarpackiego było niedopuszczalne, ponieważ odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin rozpoczyna swój bieg w przypadku strony, która ustanowiła pełnomocnika od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Decyzję z dnia [...] września 2006 r. doręczono prawidłowo dopiero w dniu 14 maja 2007 r. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 39 i 47 § 2 K.p.a. oraz z art. 134 i 40 § 2 K.p.a. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, iż bezspornym jest, że w tej sprawie R. P. odmówił przyjęcia w dniu 13 września 2006 r. przesyłki organu zawierającej decyzję z dnia [...] września 2006 r. z rąk B. P.. Zdaniem skarżącej oznacza to, że nie zachodziła niepewność co do faktu i terminu doręczenia decyzji z dnia [...] września 2006 r., stanowiąca przesłankę do kwestionowania tego doręczenia. Jeżeli mimo takich ustaleń WSA w Rzeszowie uznaje za niedopuszczalne w świetle art. 39 k.p.a. korzystanie ze wskazanego w tym przepisie trybu doręczenia pisma za pomocą osoby upoważnionej, to takie stanowisko oznacza przyjęcie pozaustawowego kryterium ograniczającego stosowanie jednej z możliwości wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie zawiera żadnego wyłączenia podmiotowego, jeżeli chodzi o krąg osób, które mogą być upoważnione do dokonywania doręczenia, a ocena skuteczności (pewności) doręczenia w tym trybie powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Zatem zdaniem skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę doręczono prawidłowo w dniu 13 września 2006 r. przez upoważnioną osobę, jaką był B. P., a bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się z dniem 13 września 2006 r. Skarżąca również nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że doręczenie decyzji wyłącznie stronie, z pominięciem pełnomocnika, uniemożliwia zaskarżenie tej decyzji, w sytuacji gdy pełnomocnik podnosi, że zapoznał się z treścią tej decyzji. Do pełnomocnika należy wybór, czy wnosi odwołanie, czy zwraca się o formalne doręczenie mu decyzji, czy też zachowuje bezczynność przedłużając termin do uprawomocnienia się decyzji. Żadne uzasadnione racje proceduralne nie przemawiają za formalizmem polegającym na ignorowaniu wniesionego odwołania i uznaniu konieczności doręczenia pełnomocnikowi decyzji, którą on już zaskarżył, po to by ponownie wniósł odwołanie. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. P. wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że decyzja z dnia [...] września 2006 r. nie została R. P. skutecznie doręczona w dniu 13 września 2006 r., zaś doręczenie w dniu 6 października 2006 r. również nie było skuteczne, ponieważ nastąpiło z pominięciem pełnomocnika. Ponadto organ wskazał, że z akt nie wynika jednoznacznie, iż w dniu 13 września 2006 r. nie doszło do doręczenia pism albowiem adresat odmówił ich przyjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 134 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia Wojewody Podkarpackiego o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez R. P. od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa stanowiło ustalenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona R. P., a nie jego pełnomocnikowi. Z tego ustalenia został wyprowadzony wniosek, że skoro doręczenie nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to doręczenie nie było prawnie skuteczne, a wobec tego zachodzi niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. Takie stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku, stanowi naruszenie art. 134 K.p.a. To, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie a nie jej pełnomocnikowi, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a., jednakże nie można przyjąć, iż z tego powodu niedopuszczalne jest wniesienie przez tę stronę odwołania od tak doręczonej decyzji. Wady doręczenia decyzji mają istotne znaczenie, zwłaszcza dla oceny, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania, jednakże nie mogą prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę, której doręczono decyzję z uchybieniem art. 40 § 2 K.p.a. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji. W takiej sytuacji nie można mówić o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a., z tego powodu, że decyzja została doręczona stronie a nie jej pełnomocnikowi. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 39 i 47 § 2 K.p.a., ponieważ Sąd prawidłowo ocenił, że odmowa przyjęcia decyzji przez R. P. z rąk pełnomocnika inwestora nie mogła stanowić doręczenia, ponieważ osobą doręczającą, z uwagi na niepewność doręczenia, nie może być osoba (jej pełnomocnik), która jest stroną przeciwną w stosunku do strony, której ma być doręczone pismo organu. W tej sytuacji odmowa zastosowania przez organ przepisu art. 47 § 2 K.p.a. i ponowne wysłanie decyzji celem doręczenia nie stanowiło naruszenia tego przepisu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie R. P. od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.