VII SA/Wa 377/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2007 r. (data pisma) dokonanego przez pełnomocnika inwestora A. S.A. z siedzibą w P., zwanej dalej Spółką, Prezydent [...] zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na montażu konstrukcji wsporczej planszy reklamowej na siatce winylowej [...] na elewacji budynku przy ul. [...] w W., w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgłoszenie nie spełniało wymogów określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dlatego inwestor postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] został zobowiązany do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednakże inwestor nie uzupełnił braków. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia Nr [...], nakładającego, bez podstawy w obowiązującym prawie, obowiązek dostarczenia m. in. formalnego zgłoszenia, projektu budowlanego, kserokopii uprawnień budowlanych i zaświadczenia o przynależności do Izby Budownictwa. Zarzucono też naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niedoręczenie postanowienia w terminie 30 dni, jak również poprzez doręczenie sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Zdaniem skarżącej postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane bez podstawy prawnej i po terminie 30-dniowym, więc Spółka nie miała obowiązku się do niego stosować. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu podał, że postanowienie zostało wydane w terminie do wniesienia sprzeciwu, gdyż termin 30 dniowy jest zachowany, gdy przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej i w tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/07. Ponadto organ podzielił argument Spółki, że sprzeciw został wydany po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do uzupełnienia zgłoszenia, jednakże zgłoszenie to posiadało wady formalnoprawne, które powodują, iż bez ich uzupełnienia należałoby pozostawić zgłoszenie bez rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2 i 5. Skarżąca podniosła te same argumenty, co w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, o ile naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają dwie kwestie podniesione w skardze, tj. kwestia zasadności wydania postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (z czym wiąże się konieczność dokonania oceny prawidłowości formalnej zgłoszenia) oraz ocena zachowania terminu doręczenia sprzeciwu. Odnośnie kwestii pierwszej, podzielić należało pogląd organu w zakresie oceny pisma z dnia [...] kwietnia 2007 r. (data pisma), którym zgłoszono budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego, iż konieczne było uzupełnienie tego zgłoszenia przez doręczenie brakujących dokumentów. Organ uznał, że pismo to przedstawia ogólne informacje o rodzajach nośników reklamowych, o rynkowych aspektach działania Spółki, a ponadto zawiera ogólny wywód na temat zgłoszenia. W piśmie tym nie określono, w wymaganym przez prawo zakresie, miejsca planowanej inwestycji ani rodzaju nośnika reklamowego, odsyłając do załączonej do pisma zbiorczej "listy lokalizacji [...] instalowanych urządzeń reklamowych z określeniem powierzchni reklamowej" oraz projektów konstrukcji urządzeń reklamowych. Sąd podziela pogląd organu, iż taki sposób sformułowania pisma przez inwestora nie konkretyzuje w stopniu dostatecznym oświadczenia o zamiarze wykorzystania swojego uprawnienia. Obowiązkiem zgłaszającego jest określenie w zgłoszeniu sposobu, w jaki chce zrealizować zamierzenie inwestycyjne przez podanie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz podanie terminu ich rozpoczęcia. Artykuł 30 ust. 2 Prawa budowlanego wśród podstawowych warunków skuteczności zgłoszenia wymienia obowiązek dołączenia do zgłoszenia oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W zdaniu drugim tego przepisu zastrzeżono, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Składając zgłoszenie, inwestor ma obowiązek dopełnienia warunków formalnych określonych w prawie, a jego zamiar, nieobjęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa oraz planem zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje na terenie objętym zgłoszeniem. Spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego, jak i wymagań formalnych, jakim powinny odpowiadać pisma oraz złożenie zgłoszenia organowi właściwemu powoduje skuteczność zgłoszenia z datą jego wpływu do siedziby tego właściwego organu. Od dnia następnego biegnie 30-dniowy termin, w którym inwestor musi powstrzymywać się z wykorzystaniem prawa do wykonania robót objętych zgłoszeniem. Jest to też czas, w którym organ posiada kompetencję do zakwestionowania tego zamiaru przez wniesienie sprzeciwu, w trzech przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. W tym samym terminie i trybie może wydać też decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem, jeżeli zachodzą warunki określone w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgłoszenie jest w istocie oświadczeniem woli co do zamiaru wykorzystania własności nieruchomości (lub prawa zależnego) przez zabudowę lub wykonanie robót budowlanych niewymagających władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Po dokonaniu skutecznego zgłoszenia, sytuację prawną podmiotu w zakresie objętym zgłoszeniem ukształtuje, z jednej strony milczenie organu, z drugiej zaś upływ czasu określony w ustawie, w którym podmiot ten musi powstrzymywać się od realizacji przysługującego mu prawa do korzystania ze swojej własności. Jeśli naruszono warunki formalne związane ze złożeniem zgłoszenia, nie dołączając do niego wymaganych dokumentów, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych braków i nakładającego przez to na zgłaszającego obowiązek podjęcia odpowiednich czynności. Wydanie takiego postanowienia stanowi odpowiednik działań wynikających z art. 64 k.p.a. (a dokładniej z § 2 tego przepisu), podejmowanych w postępowaniu ogólnoadministracyjnym przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeśli nieuzupełniono braków lub w przypadku, gdy wystąpią przesłanki opisane w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw. Jeśli zaś sprzeciwu nie wniesiono, upływ czasu wskazany przez ustawodawcę daje podstawę do rozpoczęcia robót określonych w zgłoszeniu. Jak wynika z art. 30 ust. 2 in fine Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Jeśli jednak zgłoszenie jest oświadczeniem w zakresie realizacji prawa do zabudowy to wadliwość formalna takiego oświadczenia powoduje, iż nie może ono wywołać zamierzonego skutku, chyba że zostanie naprawione w terminie zakreślonym przez organ. Jak wynika z wyżej przywołanego przepisu, przedmiotem postanowienia może być jedynie nałożenie obowiązku do uzupełnienia brakujących dokumentów, chodzi zatem zasadniczo o usunięcie braków formalnych. Chodzić więc może o brakujące dokumenty oznaczone jako załączniki, których dołączenia zgłaszający zaniedbał. Może też chodzić o dokumenty, które zdaniem organu powinny być do zgłoszenia dołączone, bo takie wymaganie stawia przepis prawa. Obok podstawy formalnej, tj. art. 30 ust. 2 Prawa budowanego organ powinien wobec tego wyjaśnić materialne podstawy nałożenia obowiązku wskazując przepis prawa, z którego taki obowiązek wynika wskazując przyczynę swoich wątpliwości co do braku dokumentów, w odniesieniu do okoliczności skonkretyzowanych w zgłoszeniu. Nakaz zawarty w postanowieniu, rozumiany jako wezwanie do zrealizowania przez zgłaszającego określonego prawem wymagania, powoduje, że termin określony w ustawie, przez który ma się powstrzymywać zgłaszający z korzystaniem ze swojego prawa do zabudowy, z powodu wadliwości formalnej jego zgłoszenia jeszcze nie zaczął biec. Inaczej mówiąc, zgłaszający nie może korzystać ze swojego prawa do zabudowy w sytuacji, kiedy złożył wadliwe formalnie oświadczenie co do sposobu korzystania z tego prawa. Termin ten może rozpocząć swój bieg dopiero po usunięciu braku, a zatem 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu, biegnie dopiero od dnia następującego po dniu, w którym złożono uzupełnienie. Odnosząc wynik analizy stanu prawnego do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ w dniu [...] maja 2007 r. wydając postanowienie wzywające do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, aczkolwiek w sposób niepełny wyjaśnił motywy swojego postępowania, to nie naruszył prawa wydając wymienione wyżej postanowienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych przewiduje umieszczenie urządzenia reklamowego na ścianie budynku na wspornikach. W zabudowie miejskiej granice nieruchomości od strony ulicy z reguły pokrywają się ze ścianą, tzn. budynek został postawiony w ostrej granicy i wówczas powstać może uzasadniona wątpliwość czy urządzenie reklamowe umieszczone na takiej ścianie znajduje się na działce, w odniesieniu do której inwestor dysponuje prawem do zabudowy, czy też urządzenie reklamowe ma być nadwieszone nad ulicą (drogą publiczną) stanowiącą inną nieruchomość. Już tylko ta wątpliwość podana w postanowieniu przez organ uzasadniała żądanie dołączenia dodatkowych dokumentów, tj. przekroju poziomego zamierzenia budowlanego, gdyż od ustalenia miejsca umieszczenia urządzenia reklamowego zależało czy inwestor dołączył do zgłoszenia właściwe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie wchodząc nawet w ocenę zasadności pozostałych składników postanowienia przyjąć trzeba, że żądanie uzupełnienia dokumentacji było całkowicie uzasadnione, inwestor zaś nie wykonując żadnego z nakazów w nim zawartych nie mógł oczekiwać, że dokonane przez niego wadliwe zgłoszenie wywoła oczekiwany skutek umożliwiający wykonanie zamierzonych prac. Jak zaś powiedziano to wyżej, wadliwe zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie staje się skuteczne do czasu jego uzupełnienia w terminie podanym przez organ w postanowieniu, a 30 dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu nie rozpoczyna biegu. W takiej sytuacji bez znaczenia jest czy doręczenie postanowienia nastąpi przed upływem tego terminu, skoro jego bieg jeszcze się nie rozpoczął. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.