IV SA/Wa 602/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi I. K. i B. N. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 602/08 U Z A S A D N I E N I E I. K. oraz B. N. reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego dr A. S. wniosły na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miasta O. na uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w O. opublikowaną w Dziennniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz.[...] z dnia [...] maja 2004 r. Wykazując swój interes prawny w sprawie I. K. wskazała, iż jest współwłaścicielką działki nr [...] z obrębu nr [...] z budynkiem przy ulicy [...], które nabyła umową notarialną z dnia [...] lipca 2006 r. B. N. jest natomiast współwłaścicielką działki nr [...] z budynkiem przy ulicy [...], które nabyła umową notarialną z dnia [...] listopada 2004 r. Skarga podkreśla, iż obie skarżące zawarły przedwstępne umowy nabycia nieruchomości na terenie osiedla w okresie realizacji I etapu jego realizacji, pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 1999 r. (umowy z dnia [...] maja 2003 r. i z dnia [...] września 2003 r.). Uchwała z 1999 r. dopuszczała wyłącznie ekstensywną zabudowę mieszkaniową i ochronę leśno-wydmowego charakteru terenu. Skarżące nabyły zatem prawo, a zarazem obowiązek zakupu nieruchomości na terenie kameralnego osiedla domów jednorodzinnych i niskich apartamentowców w lesie. Ponadto, ówczesny plan miejscowy zakładał parkowanie samochodów jedynie w garażach budynków oraz na wspólnym parkingu położonym bezpośrednio przy wjeździe na osiedle. Plan ograniczał również ciągi komunikacyjne, wyłączając z ruchu kołowego centralną część osiedla, przy której położone są domy skarżących. Podjecie zaskarżonej uchwały istotnie pogorszyło sytuację skarżących, gdyż doprowadziło do całkowitej zmiany charakteru osiedla, niemożliwego do zaakceptowania zagęszczenia zabudowy oraz zwiększenia liczby pojazdów i wprowadzenia ruchu kołowego na teren całego osiedla. W bezpośrednim sąsiedztwie domów skarżących, gdzie miała przebiegać leśna ścieżka piesza, znajduje się obecnie ruchliwa ulica wewnętrzna, przy której ciasno parkują samochody. W umowach przyrzeczenia przeniesienia na skarżące własności nieruchomości deweloper zobowiązał się m.in. przenieść na nie aktem notarialnym udział we współwłasności części wspólnych osiedla służących ogółowi mieszkańców. Wysokość udziału we współwłasności części wspólnych osiedla służących ogółowi mieszkańców miała zostać określona proporcjonalnie do ilości lokali wybudowanych w osiedlu. W okresie uchwalania planu skarżące były nie tylko uprawnione, ale również zobowiązane do nabycia nieruchomości na terenie osiedla. Skarżące przekazały deweloperowi środki finansowe, na podstawie których realizował inwestycję. Skarżące nie dysponowały jednak prawem do uczestnictwa w procedurze uchwalania planu gwarantującej im ochronę sądową naruszanych praw. W przypadku odstąpienia od umów przyrzeczenia sprzedaży nieruchomości skarżące obowiązane były do uiszczenia kar umownych w wysokości 5% ceny zakupu nieruchomości. Zgodnie z pierwotnym stanem prawnym zagospodarowania osiedla znacznie większa jego część miała stanowić tereny zielone, stanowiące współwłasność skarżących. W wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego zmniejszyła się część wspólna osiedla na rzecz terenów budowlanych podlegających sprzedaży innym osobom, kosztem własności skarżących. Jednocześnie, proporcjonalnie zwiększył się udział powierzchni przeznaczonej na komunikację oraz parkingi. Uchwalenie planu spowodowało więc odebranie skarżącym części udziału w gruntach leśnych osiedla i przeznaczenie ich na cele zabudowy oraz przekształcenie należących do skarżących wspólnych gruntów leśnych na cele komunikacji. W dotychczasowym orzecznictwie i literaturze przedmiotu interes prawny w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego utożsamia się z prawem własności lub z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości, ewentualnie z ograniczonym prawem rzeczowym. W obliczu zachodzących zjawisk gospodarczych i społecznych na rynku nieruchomości pogląd ten należy zmodyfikować. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został bezpośrednio i wyłącznie w celu realizacji zabudowy w tzw. systemie deweloperskim. Inwestycja taka realizowana jest z pieniędzy przyszłych nabywców domów, czy też lokali, wpłaconych deweloperowi. Nabywcy nieruchomości uzyskują prawo własności dopiero po zakończeniu inwestycji, a ich roszczenia w tym zakresie zabezpiecza umowa przedwstępna zawarta z deweloperem. Do czasu nabycia tytułów prawnych do swoich nieruchomości nabywcy nie mogą korzystać z uprawnień właścicielskich wobec organów władzy publicznej. Sytuacja taka nie uwzględnia realiów gospodarczych. Pomimo zatem faktu, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżące nie były jeszcze właścicielkami nieruchomości, za które uiściły opłatę (właścicielem tym był tymczasowo deweloper), uchwała naruszyła interes prawny skarżących, co daje podstawę do kwestionowania uchwały w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując w powyższy sposób źródło interesu prawnego w sprawie, skarżące podniosły, iż zaskarżona uchwała naruszyła ten interes z obrazą: art.140 k.c. poprzez istotne i bezprawne pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości skarżących oraz przez zmniejszenie powierzchni wspólnych osiedla stanowiących współwłasność skarżących, a przez to, naruszenie ich prawa własności nieuzasadnione względami interesu publicznego, naruszenie art.18 ust.2 pkt 2a w związku z art.6 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niezastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O., naruszenie art.18 ust.2 pkt 4 lit.a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ustalenia minimalnej wielkości działek budowlanych oraz sposobu ich zagospodarowania, naruszenie art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r.nr 121, poz.1266 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zieleni publicznej i zabudowy mieszkaniowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez zgody właściwego organu. Skarga uszczegóławia poszczególne zarzuty skargi, podobnie jak i szereg pism skarżących z dnia: 12 i 16 maja, 18 i 20 czerwca oraz 17 lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując zarzuty skargi w kwestii wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Polemika ze stanowiskiem skarżących została zawarta również w pismach organu, złożonych w toku postępowania, z dnia 26 maja oraz 7 i 11 lipca 2008 r. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących, na pytanie Sądu odnośnie przysługiwania skarżącym tytułu prawnego do nieruchomości mających stanowić części wspólne właścicieli nieruchomości położonych na terenie osiedla, wskazał, iż skarżące są właścicielkami działek ewidencyjnych nr [...] i [...], natomiast do pozostałych działek gruntu skarżącym nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga na uchwałę Rady wniesiona została w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę należało oddalić, albowiem skarżące nie mają interesu prawnego w sprawie. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym wyżej przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. Uzasadniając interes prawny w sprawie skarżące wskazały, iż: 1) są właścicielkami dwóch nieruchomości położonych na terenie osiedla, 2) w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmniejszyła się powierzchnia tych gruntów położonych na terenie osiedla, która miała stanowić część wspólną (przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli mieszkań) na rzecz terenów budowlanych podlegających sprzedaży innym osobom kosztem własności skarżących, 3) w wyniku uchwalenia planu proporcjonalnie zwiększył się udział powierzchni przeznaczonej na komunikację oraz parkingi, 4) w dacie uchwalania zaskarżonego planu skarżące nie były jeszcze właścicielkami nieruchomości (własność tę nabyły później) - właścicielem gruntu w tej dacie był deweloper, nie były również współwłaścicielkami części wspólnych osiedla (skarżące dysponowały zatem roszczeniem o przeniesienie na nie własności nieruchomości mieszkalnych oraz roszczeniem o przeniesienie udziałów w prawie własności nieruchomości wspólnych). W nawiązaniu do wywodów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, publ. LEX nr 48196, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowieniu określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Skarga, o której mowa w art.101 ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie naruszenia własnego interesu skarżącego. Nie można zatem skarżyć aktu prawa miejscowego w interesie publicznym, tj. kwestionować naruszeń prawa, które w bezpośredni sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Ponadto, o ile skarżący powołuje się na naruszenie własnego interesu prawnego, ustalić należy, czy naruszony interes jest w istocie interesem prawnym, czy też jest to interes o naturze wyłącznie faktycznej. Postanowienie aktu prawa miejscowego może być, obiektywnie rzecz biorąc, niekorzystne z punktu widzenia skarżącego, niemniej nie da się tego niekorzystnego wpływu zakwalifikować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego. Fakt, że w dacie zaskarżenia uchwały skarżącym nie przysługiwało prawo własności czy też współwłasności żadnej z nieruchomości objętej planem nie ma dyskwalifikującego wpływu na ocenę interesu prawnego w sprawie. Decydujący jest bowiem stan z dnia wniesienia skargi. W dacie tej skarżącym przysługiwała wprawdzie własność nieruchomości, ale tylko tych, które zabudowane są ich domami mieszkalnymi. W odniesieniu do tychże działek skarżące nie kwestionują jednakże ustaleń planu. Podnoszą natomiast zarzuty dotyczące nieruchomości wspólnych, tj. tych części osiedla, których współwłasność ma być dopiero przeniesiona na wszystkich właścicieli domów (parkingi, drogi oraz zieleń wysoka). Z powyższego wynika, iż skarżące kwestionują postanowienia planu dotyczące nieruchomości, do których nie mają żadnego tytułu prawnego. Na rozprawie przed Sądem skarżące przyznały, iż udziały w prawie własności tych nieruchomości nie zostały na nie przeniesione, co oznacza, iż nie mają one do tych nieruchomości żadnych uprawnień o charakterze rzeczowym. W ocenie Sądu fakt, iż skarżące nie mają wskazanego wyżej tytułu oznacza, iż nie posiadają one w sprawie interesu prawnego upoważniającego je do kwestionowania postanowień planu dotyczących sposób zagospodarowania nieruchomości wspólnych. Tytułu tego nie zastąpi oczekiwanie nabycia tych praw, wynikające z przyrzeczenia złożonego skarżącym przez dewelopera w umowach przenoszących na ich rzecz własność nieruchomości, na których zamieszkują. Skarżącym przysługuje zatem jedynie roszczenie o nabycie na współwłasność tych nieruchomości, niemniej tego rodzaju roszczenie o charakterze obligacyjnym nie może być źródłem interesu prawnego, albowiem źródłem tym są wyłącznie uprawnienia rzeczowe do gruntu (w szczególności prawo własności). Z tej racji skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.