II OSK 1368/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 104/09 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 104/09, oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że Burmistrz W. działając na wniosek inwestorów E. i J. H., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] września 2008 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gastronomiczno-hotelowego w zabudowie usługowej wraz ze zjazdem z drogi wojewódzkiej dz. nr geodezyjny [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr geod. [...] we wsi N., gmina W. Organ l instancji w oparciu o treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) dalej u.p.z.p., dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Burmistrz W. uznał, iż wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, gdzie znajduje się zabudowa składająca się z budynków mieszkalnych i usługowych, co stanowi odniesienie do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ podkreślił, iż na terenie analizowanym występują oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, także budynki usługowe, jak firma kamieniarska, firma produkująca podłogi i galanterię drewnianą, stacja auto-gaz, zakład produkcji pustaków wibrobetonowych, a także zakład blacharsko-lakierniczy. Dalej stwierdzono, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację i naturalne uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nie bez znaczenia zdaniem Burmistrza W., jest położenie wnioskowanej działki z projektowanym obiektem hotelowym przy drodze wojewódzkiej do S. i dalej w kierunku K. na szlaku turystycznym. Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył R. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wskazał, iż na terenie analizowanym występuje osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a projektowana inwestycja będzie kolidowała z funkcją przyległego terenu i sposobem jego zagospodarowania. Zdaniem skarżącego uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mogą być obiekty usługowe typu podstawowego, takie jak: sklep osiedlowy, przychodnia, czy urządzenie rekreacyjne. Skarżący wskazał, że kwestionowaną decyzję otrzymał bez analizy graficznej i opisowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołującego na analizowanym terenie, w ocenie organu, nie występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdyż w analizie wykonanej w postępowaniu przed organem I instancji wyraźnie stwierdzono, że na analizowanym terenie występują obiekty usługowe różnego typu np.: firma kamieniarska, firma produkująca podłogi i galanterię drewnianą, stacja auto-gaz, zakład produkcji pustaków wibrobetonowych, a także zakład blacharsko-lakierniczy. W tej sytuacji projektowany obiekt gastronomiczno-hotelowy, nie będzie, zdaniem organu II instancji, kolidował z funkcjami obiektów występujących na analizowanym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przewidywanie przez skarżącego ewentualne uciążliwości w przyszłości, po zrealizowaniu projektowanej zabudowy gastronomiczno-hotelowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia w faktach i obowiązującym prawie. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutu niedostarczenia analizy graficznej i tekstowej wyjaśnił, iż w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) dalej rozporządzenie, wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył R.M., zarzucając naruszenie art. 61 u.p.z.p. oraz § 3, § 7 i § 9 rozporządzenia, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 109 § 1, art. 40 § 1 i 3 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu I instancji podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo również wykazano łączne spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zdaniem Sądu I instancji, obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo, obejmuje on bowiem teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania pozwalają w pełni na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Sąd I instancji podkreślił, iż stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie front ten wynosi 47 m, co wynika z części graficznej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność frontu objętych wnioskiem działek, tj. na 150 m wokół nich. Na załączonej do decyzji mapie został on oznaczony kolorem czarnym i linią ciągłą o symbolu literowym AE. Obszar ten został wyznaczony z wyraźnym określeniem domiaru, z każdej strony wnioskowanych nieruchomości i jednoznacznym utrwaleniem granic, a także czytelnie oznaczonymi i opisanymi obiektami poddanymi analizie. Sąd I instancji wskazał, że z przeprowadzonej przez organy administracji analizy wynika, iż w tym obszarze oprócz zabudowy mieszkaniowej znajduje się również zabudowa usługowa, czyli występuje rodzaj działalności w postaci usług (handlu, produkcji, rzemieślnictwa). Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż planowana w przyszłości realizacja dublera z drogi wojewódzkiej powoduje konieczność porównania, już w chwili obecnej, zamierzonego przedsięwzięcia wyłącznie z działkami sąsiednimi mającymi bezpośredni dostęp do dublera, a nie drogi wojewódzkiej. Takie twierdzenie, w ocenie Sądu I instancji nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, zaś przedmiotem analizy w kontekście ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. Sąd I instancji uznał więc, że organy administracji prawidłowo badały funkcje obiektów usługowych, produkcyjnych i rzemieślniczych dostępnych z drogi wojewódzkiej o nr geod. [...]. Wobec tego, Sąd I instancji podzielił ocenę organów obu instancji, iż ze względu na swój zakres i charakter, planowana inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Posiada także dostęp do drogi publicznej oraz istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przy czym teren ten wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgodniono z Marszałkiem Województwa P. w B. w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., Nr [...]), Starostwem Powiatowym w B. (postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., Nr [...]) w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Podlaskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. (postanowienie z [...] sierpnia 2008 r., Nr [...]). W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., została w rozpoznawanej sprawie spełniona. Natomiast twierdzenie skarżącego, iż realizacja budynku gastronomiczno-hotelowego dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na analizowanym obszarze inwestycja taka już występuje nie zasługuje, zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie Sądu I instancji podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie decyzja organu II instancji nie została doręczona U. M. w tym samym czasie co skarżącemu, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze wysłało zainteresowanej wspomnianą decyzję w [...] lutego 2009 r. W konsekwencji U. M. będzie mogła wnieść skargę w terminie 30 dni od daty doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii niedoręczenia stronom niniejszego postępowania załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Organ I instancji wyraźnie zaznaczył w początkowej części decyzji o warunkach zabudowy, że załącznik graficzny do tej decyzji sporządzony został w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wnioskodawca, zaś drugi pozostaje do wglądu w Urzędzie Miasta i Gminy w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. M. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez: – niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie braku przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności iż żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (brak przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa"), – niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia braku przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa – braku uwzględnienia charakterystycznych cech zabudowy dotychczasowej i braku stworzenia harmonijnej, przestrzennej całości na analizowanym obszarze, co powinno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie braku zgodności decyzji z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi ochrony własności oraz zakłócania korzystania z nieruchomości skarżącego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że planowane uzbrojenie techniczne terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z § 3, § 7, § 9 rozporządzenie poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została prawidłowo wydana i doręczona pomimo niezałączenia do niej części graficznej stanowiącej integralną jej część, a wysokość nowej zabudowy nie musi być ustalona wg średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, lecz wg wysokości budynku skarżącego, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż usługi, które w zamiarze ma świadczyć inwestor są uciążliwe, a tym samym dopuszczenie zagospodarowania terenu z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, polegającego na: – naruszeniu prawa do prywatności skarżącego i prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, – prawa do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z wygód własnego domu (naruszenie dóbr osobistych – zdrowia, prywatności i poszanowania integralności mieszkania) przez posadowienie budynku przeznaczonego do różnego rodzaju imprez, w tym wesel, studniówek itp.; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 29 k.p.a. polegające na uznaniu, że małżonkowie H. i M. są stroną postępowania, gdy tymczasem zgodnie z k.p.a. stroną jest każda osoba fizyczna, a nie małżeństwa, c) uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności rodzaju istniejących budynków usługowych oraz ich uciążliwości dla działek sąsiednich, jak również porównania funkcji tych budynków z planowaną inwestycją, d) uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 28 , art. 29, art. 40 § i 3 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadamianie stron postępowania o toczącym się postępowaniu i nieprawidłowe doręczanie im decyzji w postępowaniu przed organami I instancji, jak i II instancji oraz uznawanie małżonków M. i małżonków H. za stronę postępowania, e) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia projektowanego dublera drogi wojewódzkiej nr [...], który faktycznie uniemożliwia bezpośredni dostęp do tej drogi, f) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie braku przesłania skarżącemu kompletnej decyzji Burmistrza W., a mianowicie bez załącznika do decyzji (część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego, wykonana na mapie w skali 1:1000) i całkowite pominięcie tego zarzutu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny, co stanowi zaaprobowanie bezpodstawnej praktyki przesyłania stronom niekompletnych decyzji wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów prawa, g) art. 134 p.p.s.a. poprzez: - niewyjście składu orzekającego w sprawie poza granice skargi i powołaną podstawę prawną oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechanie faktycznej kontroli działalności organów rozstrzygających przedmiotową sprawę, – niedokonanie oceny, czy właściwe w sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, – nieuwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznania sprawy naruszeń przepisów postępowania przez organ, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek niezebrania kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., który to przepis zawiera zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – stwierdzić należy, iż zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rozpatrzono w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Pozbawione zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są zarzuty sprecyzowane pod pkt 2 lit. a/ i b/ podnoszące naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 k.p.a. polegające na uznaniu, że małż. H. są stroną postępowania, podczas gdy to tylko każda z tych osób fizycznych a nie małżeństwo jest stroną. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia, co następuje w przypadku braku zasadności zarzutów skargi. Skarga złożona przez R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. została bardzo wnikliwie oceniona przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procesowego co do zgodności zakwestionowanej decyzji ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz przepisami wykonawczymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Stwierdzając zgodność z prawem zarówno materialnym jak i procesowym Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko ocenę w motywach wyroku sporządzonych w myśl wymogów prawnych art. 141 § 4 p.p.s.a. Oceny tej i poprawności wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie nie podważają wskazane wyżej zarzuty. Stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji powinien skargę uwzględnić a nie oddalić – jest tylko polemicznym stanowiskiem bez przekonującego uzasadnienia. Zarzut, iż małżonkowie H. nie są stroną jako małżeństwo i doręczenia decyzji powinny być oddzielne a nie wspólne jest zdaniem Sądu Kasacyjnego bezprzedmiotowy wobec dowodów w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja ta została doręczona oddzielnie małż. M. Skarżący zaś nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu sposobu dostarczenia decyzji małż. H. Tylko bowiem własny interes prawny stanowi o posiadaniu legitymacji skargowej i daje przymiot strony w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Za niezasadne należało uznać zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej podniesione pod lit. b, c i d skargi. Zarzuty te stanowią li tylko polemikę z oceną Sądu pierwszej instancji i uznaniem, iż wydana decyzja zgodna jest z wszelkimi wymogami przepisów prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku skarżącego, należy uznać, że planowana inwestycja budynku gastronomiczno-hotelowego stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury. Zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, skoro się zważy, iż na prawidłowo wyznaczonym terenie analizowanym wokół działek inwestora istnieją obiekty realizujące funkcje usługowe jak: usługi handlu, produkcji, rzemiosła. Planowana funkcja usługowa o charakterze gastronomiczno-hotelowym nie stanowi więc naruszenia stwierdzonej na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy o charakterze usługowym z różnorodnej dziedziny jak: produkcja podłóg, galanterii drewnianej, usług kamieniarskich, produkcji pustaków, usług blacharsko-lakierniczych. Bez znaczenia dla sprawy jest zamiar realizacji w przyszłości dublera drogi wojewódzkiej, skoro działka inwestora ma dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...]. Taka ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Stwierdzając zasadnie dopuszczalność zabudowy planowaną inwestycją budynku gastronomiczno-hotelowego na terenie objętym analizą Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu ani wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, których to Sąd nie stosował w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonując kontroli decyzji wg zasady określonej art. 134 p.p.s.a., czyli braku związania zarzutami skargi Sąd ten w sposób prawidłowy dokonał celowościowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co właśnie pozwoliło na ochronę i poszanowanie prawa własności nieruchomości zarówno właścicieli działek sąsiednich jak i inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "ze względu na interes publiczny, literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ww. nie może prowadzić do automatycznego prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Jest to pogląd uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Trzeba też dodać, że obecnie zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się nie tylko w pobliżu działki inwestycyjnej ale także w pewnej odległości od terenu inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06, Lex 322451; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 518/07). Kolejno zarzuty skargi kasacyjnej podniesione pod lit. c, d i e z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są niezasadne skoro się zważy, iż oceniając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wypowiedział się przekonująco do wszystkich tych kwestii i stanowisko to podziela w całości Naczelny Sąd Administracyjny. Inwestor przedstawił razem z wnioskiem, umowy i uzgodnienia co do zapewnienia uzbrojenia terenu, zaopatrzenia w wymagane media, spełniając tym samym wymogi prawne z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowa i zajęte stanowisko w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę, bowiem strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy. Ocena tej okoliczności jest prawidłowa i nie narusza wskazanych przepisów § 3, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Pozbawiony jest zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ostatni skargi kasacyjnej (lit. c) o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 stanowi, że każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to prawem chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Zarzut skarżącego, iż realizacja inwestycji i funkcjonowanie obiektu hotelarsko-gastronomicznego będzie uciążliwe i naruszy jego prywatność oraz prawo do niezakłóconego korzystania z wygód własnego domu oparty jest na domniemaniu i osobistych przypuszczeniach, nie popartych żadnymi dowodami. Funkcjonowanie hotelu nie musi się wiązać z głośnymi imprezami – czego obawia się skarżący. Zachowanie wymaganych odległości w zabudowie to kwestie podlegające przepisom prawa budowlanego rozpoznawane w toku postępowania związanego z decyzją o pozwolenie na budowę. W podsumowaniu powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bezzasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej co powoduje jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.