II OSK 446/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 646/09 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 646/09, oddalił skargę A. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., znak (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał M. W. – O. dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku biurowego, zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w M. przy ul. P., w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Ponadto organ wskazał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego przez powiększenie charakterystycznych parametrów realizowanego budynku nie ogranicza sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki nr (...), gdyż odległość budynku biurowego od budynku mieszkalnego na ww. działce wynosi 16 m. W odwołaniu od powyższej decyzji A. U. podniosła, że taras realizowanego budynku jest usytuowany w ten sposób, iż umożliwia obserwację jej działki co narusza jej prywatne życie i zaburza intymność. MWINB decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego. A. U. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc skargę do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddalił stwierdzając w uzasadnieniu, że inwestor M. W. – O. prowadziła roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty M. o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, że budowa budynku biurowego na działce nr (...) realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast działania naprawcze podjęte przez organy nadzoru budowlanego wynikały z faktu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, które jednak nie wpłynęły na zmianę usytuowania budynku na działce. Organy nadzoru nie przeprowadzają ponownie całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie podejmują czynności zmierzające do zalegalizowania wykonanych niezgodnie z projektem robót budowlanych, jeżeli są wykonane zgodnie z prawem. Z akt sprawy wynika, że inwestor wypełnił obowiązek nałożony na niego decyzją PINB z dnia (...) sierpnia 2008 r. i dostarczył projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku biurowego wraz z oświadczeniem projektanta o zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. PINB po rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego wraz załączonymi dokumentami decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., znak (...), zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. U., która podniosła, że PINB wydał ją nie czekając na rozpatrzenie skargi na decyzję MWINB nr (...) przez WSA w Warszawie, przez co naruszył prawa skarżącej. MWINB decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ponadto organ ten wskazał, że w dniu 30 stycznia 2009 r. wpłynął do niego nieprawomocny odpis postanowienia WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1903/08, oddalający wniosek A. U. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji MWINB nr (...). Zdaniem MWINB organ I instancji był zarówno uprawniony jak i zobligowany do kontynuowania postępowania naprawczego w związku z wykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego na niego w drodze decyzji PINB z dnia (...) sierpnia 2008 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB odnośnie analizy dokonanej pod kątem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, iż stwierdzone istotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają wpływu na naruszenie zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ powiększenie charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku biurowego nie ogranicza zagospodarowania działki nr ewid. (...), należącej do A. U. Odległość realizowanego budynku biurowego od budynku mieszkalnego A. U. wynosi ok. 16,00 m. Wysokość dobudowanej klatki schodowej wynosi 8,30 m, natomiast taras znajduje się poniżej poziomu dachu budynku gospodarczego na działce nr ewid. (...). Ponadto nie występuje ograniczenie dostępu światła dziennego oraz przesłanianie, a odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie narusza również warunków przeciwpożarowych - projekt zamienny został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W skardze do WSA w Warszawie A. U. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie interesu prawnego strony tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie, że projekt budowlany zamienny w obszarze oddziaływania obiektu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a ponadto naruszenie interesu strony przez udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przed rozpatrzeniem skargi na decyzję MWINB nr (...) z dnia (...) października 2008 r. wniesioną przez nią do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., którym oddalił powyższą skargę, podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że skoro inwestor wykonał obowiązek nałożony na niego stosownie do wymogów art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż w dniu 27 listopada 2008 r. przedłożył projekt budowlany zamienny dotyczący przedmiotowego budynku biurowego wraz ze stosownymi załącznikami, a ocena zamiennego projektu wykazała, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało zatwierdzić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku biurowego na działce nr ewid. (...) przy ul. P. w M., i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odnośnie natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przed rozpatrzeniem skargi na decyzję MWINB nr (...) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a wobec nie wstrzymania ww. decyzji przez organ lub sąd oraz wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków PINB był uprawniony a nawet zobowiązany do rozpatrzenia wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu zamiennego i orzeczenia w przedmiocie wznowienia robót budowlanych. Powyższy wyrok A. U. zaskarżyła skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie, że projekt budowlany zamienny w obszarze oddziaływania obiektu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie organiczna sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej oraz nie wystąpiło ograniczenie dostępu do niej światła dziennego oraz przesłanianie, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem wypowiedzenia się, czy poprzez realizację projektu budowlanego zamiennego nie dojdzie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedyną możliwością obiektywnej weryfikacji zaskarżonych decyzji w zakresie zgodności projektu zamiennego z prawem budowlanym, a w szczególności oddziaływania realizowanego obiektu na budynki znajdujące się na działce sąsiedniej i naruszenia uzasadnionych interesów skarżącej jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego zakresu budownictwa. Ponadto skarżąca podniosła, że realizacja projektu zamiennego uniemożliwi jej rozbudowę swojej działki poprzez wybudowanie nowego budynku. Prowadzenie jakichkolwiek inwestycji na jej działce uniemożliwi szczególnie zabudowa tarasu. Sąd pominął również, zdaniem skarżącej, fakt, iż realizacja projektu zamiennego może być w przyszłości przyczyną sporów związanych z ograniczeniem możliwości korzystania przez nią ze znajdującego się na jej działce budynku gospodarczego w zakresie ogrzewania, biorąc pod uwagę usytuowanie komina tego budynku do realizowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarżąca zgłaszając w skardze kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem wypowiedzenia się, czy poprzez realizację projektu budowlanego zamiennego nie dojdzie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wskazała żadnego przepisu procedury, który zdaniem skarżącej został naruszony przez Sąd. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tego zarzutu. Za chybiony należy uznać podniesiony na podstawie z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie, że projekt budowlany zamienny w obszarze oddziaływania obiektu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie organiczna sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej oraz nie wystąpiło ograniczenie dostępu do niej światła dziennego oraz przesłanianie. Zarzut ten nie został powiązany ze wskazaniem jakiegokolwiek konkretnego przepisu Prawa budowlanego czy też Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.), który w ocenie skarżącej został naruszony przez inwestora. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752). Zauważyć więc należy, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02 ). Eksponowana przez skarżącą okoliczność zacienienia jej działki przez sporną budowę nie może być uznana za naruszenie jej interesu prawnego, skoro posadowienie spornego obiektu jest dokonane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a organy zatwierdzając projekt zamienny i wydając pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nie stwierdziły żadnych naruszeń przepisów prawa budowlanego przez inwestora. Dlatego wskazać należy, że ewentualne zamierzenie inwestycyjne skarżącej dotyczy bliżej nieokreślonej przyszłości, zaś realizacja kwestionowanej inwestycji planów tych w żaden sposób nie przekreśla. Nie sposób zaaprobować natomiast stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 672/05). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, w kontekście wykazanego wyżej braku naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, iż zgodnie z treścią § 1 ww. aktu, spełnienie warunków zawartych w tym rozporządzeniu równoznaczne jest ze spełnieniem wymagań określonych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a więc m.in. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.