II OSK 764/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 474/07 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez A. C. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że: decyzją z dnia [...] września 2006 r. zn. [...] Starosta Olkuski ustalił dla dyskoteki "[...]" A. Ł., dopuszczalny równoważny poziom hałasu "A" przenikającego do środowiska: LAeqD w porze dziennej (600 - 2200) - 55 dB, LAeqN w porze nocnej (2200 - 600) - 45 dB. W dniu 06 września 2006 r. W postępowaniu A. Ł. przedłożył wyniki pomiarów hałasu wykonane w lipcu 2006 r. podczas normalnej sytuacji akustycznej w dyskotece, przy zamkniętych oknach. Badania te wykazały, że w analizowanych punktach pomiarowych zlokalizowanych na granicy terenów zabudowy mieszkaniowej poziom dźwięku kształtuje się na granicy 45 dB. Jedyne przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku w środowisku o 1,5 dB w porze nocnej wykazano w punkcie pomiarowym nr 1 położonym najbliżej dyskoteki. Analiza oddziaływań akustycznych z zabudowy mieszkaniowej nr 5 po stronie południowo - zachodniej budynku dyskoteki wskazuje, że emisja hałasu z terenu dyskoteki nie przekracza dopuszczalnych wartości hałasu. A. C. odwołała się od tego rozstrzygnięcia podnosząc, że dokonane w sprawie pomiary są nieprecyzyjne, bowiem pominięto w nich hałas powodowany imprezami muzycznymi wewnątrz i na zewnątrz dyskoteki oraz hałas powodowany szczególnie w porze nocnej na parkingu dyskoteki usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, w których odwołująca się zamieszkuje. Pomiary stanowiące podstawę wydanej decyzji zostały wykonane na zlecenie właściciela przedmiotowego lokalu i w warunkach przez niego przygotowanych, a skarżąca nie była o nich powiadomiona - mimo, że jako strona postępowania miała prawo brać w nich udział. Zaskarżona decyzja nie zmienia sytuacji uciążliwości powodowanej nadmiernym hałasem, gdyż nie podjęto w niej żadnych środków, które zapobiegałyby na przyszłość przekraczaniu norm hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że A. C. jest stroną w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowania mogą być tylko osoby fizyczne, które legitymują się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie daje uprawnienia osobom fizycznym do "uruchamiania" postępowania administracyjnego związanego z nadmiernym hałasem. Odwołanie złożone przez A. C. może co najwyżej opierać się na istnieniu interesu faktycznego. W konsekwencji A. C. nie służy prawo do złożenia odwołania, co wynika wprost z art. 127 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. A. C. zaznaczyła, że ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, bowiem jest osobą poszkodowaną przez uciążliwość działalności klubokawiarni "[...]". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę A. C. stwierdził, że ma ona interes prawny w rozstrzygnięciu kwestii określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a źródłem tego interesu są przepisy o ochronie własności. Hałas przekraczający dopuszczalne normy stanowi naruszenie jej prawa własności. Jest to rodzaj immisji, o których mowa w art. 144 kodeksu cywilnego: "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Możliwość wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 kodeksu cywilnego) nie pozbawia skarżącej ochrony także w postępowaniu administracyjnym. Za K. Gruszeckim (Komentarz do art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, LEX, 2007 t. 4) Sąd powtórzył, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. wobec tego organy rozstrzygające niniejszą sprawę powinny rozważyć celowość nałożenia wymagań, które zabezpieczą w sposób rzeczywisty interesy skarżącej, ponadto przekroczenie poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu obliguje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 298 ust. 1 pkt 5 prawa ochrony środowiska), co stanowi środek dyscyplinujący adresata decyzji do przestrzegania określonych w niej norm poziomu hałasu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Ł. zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że skarżąca jest stroną – ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W związku z tymi zarzutami wniesiono o zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi bądź o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd dokonał błędnej interpretacji art. 28 kpa, ponieważ skarżąca nie miała interesu prawnego w sprawie, W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie występuje. Skarga nie ma uzasadnionych zarzutów a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Okoliczność, że postępowanie w sprawie uciążliwości związanych z hałasem wszczyna się z urzędu( art. 115a ust.5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r.,Nr 129,poz.902 ze zm.) nie może być rozumiana automatycznie jako przesłanka wyłączająca możliwość uznania osoby, po wniosku której postępowanie administracyjne zostało wszczęte, za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ze wszystkimi tego konsekwencjami a zatem także z prawem do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w powołanej tam literaturze, prowadzącą do uznania, że A.C. powinna być uznana za stronę postępowania. Należy uznać , że w sytuacji gdy postępowanie wszczyna się wprawdzie z urzędu ale – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wskutek wniosku konkretnej osoby zamieszkującej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu – to taka osoba ma interes prawny w postępowaniu a tym samym ma przymiot strony tego postępowania. Decyzja która może być wydana w wyniku postępowania ma na celu ochronę takiej osoby, zapewnienie jej odpowiednich warunków życia. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych zarzutów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.