II GSK 869/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 241/09 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 241/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca złożyła wniosek do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na brak dochodów gwarantujących spłatę należności w systemie ratalnym, jak również opłacanie składek w związku z prowadzoną bieżącą działalnością. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 13.018,49 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3.939,46 zł oraz Fundusz Pracy w kwocie 633,27 zł i odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnień. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji ostatecznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokami z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2399/06 oraz z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2429/07. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. Sąd zobowiązał organ do wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą, przedstawienia stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego, sformułowania wniosków pozwalających zakończyć postępowanie i umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Z kolei w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. stwierdzono niezastosowanie się organu do uprzednich wskazówek, brak oceny sytuacji materialnej i życiowej strony oraz brak wskazania powodów, dla których odmówiono wiarygodności przedstawianym przez skarżącą dokumentom. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż obecna sytuacja skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności. Nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ oprócz dochodów z działalności gospodarczej skarżąca posiada udział we współwłasności gruntu o powierzchni 944 m2, nr 612, obręb B. oraz jest wraz z małżonkiem M.D. właścicielem lokalu mieszkalnego o pow. 35,22 m2 w B. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, w którym nie stwierdzono braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Organ nie stwierdził też zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., wskazując na dochody skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i pracy nakładczej oraz ze świadczenia rentowego małżonka, a także stypendium córki oraz terminowe regulowanie spłaty kredytu bankowego, przeznaczonego na sfinansowanie szkoły córki. Dochody rodziny pozwalają na pokrywanie jej wydatków. Ponadto, mimo pozytywnego załatwienia wniosków skarżącej o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, nie wywiązuje się ona z podjętych zobowiązań. W skardze na powyższą decyzję M.D. zarzuciła, że jej sytuacja została oceniona nieprawidłowo i niedostatecznie. Posiadany udział we własności gruntu oraz lokal mieszkalny stanowią zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, a niskie dochody są przeznaczane na niezbędne wydatki domowe. Spłata należności z tytułu składek pozbawiłaby jej rodzinę środków zaspokojenia minimalnych potrzeb życiowych. Zakwestionowała też wysokość zadłużenia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd powołał się na wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadę związania Sądu i organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu, przedstawił przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oraz wskazał, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo stwierdził, że nie zaistniała żadna z przesłanek świadczących o całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej, wskazując, iż osiąga ona dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, posiada majątek nieruchomy, mieszka z mężem, który pobiera rentę w wysokości 1.220,67 zł netto oraz z córką, która pobiera stypendium w wysokości 772,60 brutto, oraz że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. jest jeszcze w toku. Oceniając sprawę z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. organ zasadnie stwierdził, że wskazane przez skarżącą trudności nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem, a rodzina skarżącej dysponuje wystarczającymi środkami pieniężnymi na codzienne utrzymanie. Skarżąca i jej małżonek nie korzystają z pomocy instytucji opieki społecznej, co zostało potwierdzone przez MOPS w B. Skarżąca terminowo spłaca kredyt bankowy przeznaczony na sfinansowanie kosztów nauki córki. Nie zachodzi też przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Dla jej wystąpienia niezbędne jest bowiem istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przedłożone przez skarżącą orzeczenie o okresowym stopniu jej niepełnosprawności wskazywało na niepełnosprawność jedynie do 30 września 2008 r. Mąż skarżącej ma natomiast przyznane prawo do renty okresowej do dnia 31 maja 2009 r., jednakże z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby wymagał opieki z tego powodu. Organ szczegółowo przeanalizował też kwestię możliwości ratalnych spłat wnioskowanych do umorzenia należności, podkreślając niewywiązywanie się strony z kilkakrotnie zawieranych układów. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Organ uzasadniając swe stanowisko obszernie przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, które znajdują oparcie w materiale dowodowym. Sąd wskazał też, że wniosek o umorzenie należności może być ponawiany w razie zaistnienia zmiany sytuacji zdrowotnej lub bytowej wnioskującej. M.D. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni i zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Uzasadniając ten zarzut stwierdziła, że Sąd wadliwie przyjął, iż nie spełniła ona przesłanek do umorzenia należności oraz ograniczył przypadki wskazane w tych przepisach do sytuacji wyjątkowych. Nie zgodziła się z przyjęciem przez Sąd, że skoro jej rodzina posiada środki na codzienne utrzymanie, reguluje bieżące opłaty i zobowiązania kredytowe zaciągnięte na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny, to nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek. Córka i mąż nie mają obowiązku uiszczania za nią należności z tytułu składek. Niewystarczające jest też stwierdzenie, że posiada ona majątek w postaci nieruchomości, bowiem należało ustalić, jaka jest jego wartość oraz ocenić możliwość jego zbycia, czy też prowadzenia z niego egzekucji. Jej mąż i ona są osobami niepełnosprawnymi, a córka jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Egzekucja kwoty ponad 25.000 zł przekracza zatem możliwości finansowe jej i rodziny. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ nadal nie zastosował się do wskazówek zawartych w wyrokach WSA w W. z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2399/06 oraz z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2429/07 i nie uzasadnił wydanej decyzji. Nie odniósł się bowiem do pytań dotyczących kryteriów, jakie stosował organ przy rozpoznawaniu jej wniosku o rozłożenie należności na raty oraz powodów, dla których organ w "identycznym stanie faktycznym" sprawy dokonał odmiennej oceny jej sytuacji majątkowej, a zatem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy i nie wyjaśnił stronie w sposób dostateczny przesłanek, jakimi się kierował. Również Sąd I instancji naruszył wynikającą z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016) zasadę związania oceną prawną, bowiem niewykonanie przez organ wskazań co do dalszego postępowania winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. polegało na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ w podstawie prawnej decyzji powołał jedynie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 u.s.u.s., to jest przepisy o charakterze proceduralnym, co oznacza, że zachodzi przesłanka nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. Gdyby zarzut nieważności decyzji nie został uwzględniony, to wadliwości podstawy prawnej decyzji upatruje w tym, że organ nie przytoczył przepisów art. 28 i art. 32 u.s.u.s. oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., na których oparł zaskarżoną decyzję, co świadczy o naruszeniu art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s. Ponadto, Sąd I instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi, winien dokonać analizy sprawy "szerzej" z uwagi na to, że strona na etapie wniesienia skargi do Sądu I instancji nie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania wpływającego na wynik sprawy, jak również prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wbrew sformułowanym zarzutom naruszenia przepisów postępowania WSA trafnie uznał, że ZUS dostosował się do wskazówek zawartych w obu poprzednich wyrokach WSA w W. przy uzupełnianiu materiału dowodowego sprawy i jego ocenie zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 stycznia 2009 r. Na podstawie ustaleń dokonanych w zeznaniu PIT-36 za 2007 r., złożonym wspólnie przez skarżącą i jej męża M.D., Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. pismem z dnia 19 września 2008 r. poinformował ZUS – Oddział w S., że jej roczny dochód wyniósł 16.064,03 zł, a męża – 15.598,94 zł. W dniu 9 września 2008 r. skarżąca złożyła do akt sprawy oświadczenie o jej sytuacji rodzinnej i możliwościach finansowych, w którym m.in. zestawiła miesięczne koszty utrzymania rodziny. Potwierdzono również stosownymi dowodami, o których mowa w uzasadnieniu decyzji ZUS, własność mieszkania i współwłasność nieruchomości w wyniku dziedziczenia spadku, a także wysokość i spłatę kredytów bankowych. Dochody skarżącej i jej męża utrzymywały się w 2008 r. na poziomie sprzed roku, a zbilansowane wydatki na ich utrzymanie, zestawione wg jej oświadczeń, oszacowano na 1.282,20 zł miesięcznie. W czasie postępowania administracyjnego córka skarżącej pobierała stypendium – jako absolwentka skierowana na szkolenie (staż) – z Powiatowego Urzędu Pracy w B., miesięcznie 772,60 zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji ZUS odniósł się również do braku wpływu stanu zdrowia skarżącej i jej męża na wysokość uzyskiwanych dochodów i do nieudokumentowanych jej twierdzeń o wydatkach na leczenie. Stan faktyczny sprawy został więc ustalony na podstawie niespornych dowodów i okoliczności, co znalazło potwierdzenie w motywach zaskarżonego wyroku. Nie wiadomo też, o co chodziło skarżącej przy formułowaniu zarzutu naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu niedokonania analizy sprawy "szerzej", gdy strona nie korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ZUS i jego ocena przez WSA winny być dokonane na podstawie norm prawa materialnego zawartych w art. 28 ust. 3a) i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżąca ma bowiem status ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne i do niej nie odnosi się przesłanka umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, spośród wymienionych w art. 28 ust. 3, jako bezwzględny warunek wydania pozytywnej decyzji przez ZUS. Brakiem istnienia takiej przesłanki niepotrzebnie zajmowano się w motywach decyzji i zaskarżonego wyroku. W obu orzeczeniach znalazły się jednak wystarczające rozważania również dotyczące stanu prawnego, jaki obowiązuje przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o umorzenie należności ZUS z tytułu nieopłaconych przez nią składek. Argumentacja dotycząca stanu majątkowego i rodzinnego skarżącej, przytoczona w uzasadnieniu decyzji ZUS i podobnie oceniona w zaskarżonym wyroku, nie pozwoliła na uwzględnienie zarzutu naruszenia przez WSA wymienionych przepisów prawa materialnego. Na dzień orzekania przez ZUS mógł on uznać, że opłacenie należności z tytułu nieopłaconych składek nie pozbawia skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W razie zmiany dotychczasowej sytuacji skarżąca będzie mogła ubiegać się o stosowne udogodnienia w spłacaniu należności lub o jej umorzenie w części bądź w całości. Zamieszczenie wymienionych przepisów w uzasadnieniu decyzji i odniesienie do nich stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że zostały one w ogóle pominięte. Uwaga ta odnosi się do zaistniałej – zdaniem skarżącej – nieważności decyzji ZUS tylko z tego powodu, że w jej podstawie prawnej powołano jedynie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.s.u.s., tj. przepisy o charakterze proceduralnym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.