II SA/Wr 117/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek – (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi S. Polska sp. z o. o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. B. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza koszty postępowania od Wojewody D. na rzecz skarżącego w kwocie 757 zł. ( siedemset pięćdziesiąt siedem) Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. B. [...] we W., na działce nr [...] , obręb S. M. przez S. sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] S. sp. z o.o. w W. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. B. [...] we W. Postanowieniem (Nr[...]) z dnia [...]. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez poprawne wskazanie w pkt. 4 właściciela nieruchomości oraz dołączenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na dopełnienie powyższych obowiązków wyznaczono inwestorowi termin do dnia [...] W zakreślonym terminie inwestor nie usunął wszystkich braków. Przede wszystkim do zgłoszenia nie dołączył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, w ocenie organu pierwszoinstancyjnego, stosownie do postanowień z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ administracji architektoniczno -budowlanej obowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka S. wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] i umorzenie postępowania. W ocenie strony skarżącej postanowienia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowią, że do zgłoszenia dołącza się odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a organ ma prawo nałożyć obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Jednak uprawnienie to odnosi się jedynie do dokumentów wymaganych przez prawo. Zdaniem Spółki Prawo budowlane nie wymaga, aby do zgłoszenia dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest wymagana wyłącznie w przypadku występowania o pozwolenie na budowę, co stanowi między innymi przesłankę odróżniającą procedurę zgłoszeniową od procedury w przedmiocie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano w pierwszej kolejności, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została bowiem zwolniona w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetonowy fundament, trzon nośny w formie słupa z rur stalowych, konstrukcja wsporcza tablicy i sama tablica, a ponadto parametry i gabaryty konstrukcji wskazują, że jest budowlą trwale związaną z gruntem. Jak podniósł organ odwoławczy zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem - o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki posadowiono fundament tego obiektu. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Z uwagi na powyższe i stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zdaniem organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny orzekł prawidłowo, zgłaszając sprzeciw. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, uznając że, w przypadku niniejszej inwestycji wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, a to z uwagi na fakt, iż lokalizacja nośnika reklamowego zmienia sposób zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do postanowień art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". Wojewoda zauważył, iż z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego w zakresie pojęcia "odrębne przepisy" mieści się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż inwestor obowiązany był przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Konkludując, Wojewoda uznał, że zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] zawiera wprawdzie niekompletne uzasadnienie, ale prawidłowe rozstrzygnięcie, z tego też względu należało utrzymać ją w mocy. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, ale z innych przyczyn niż zostały określone w decyzji pierwszej instancji. Nadto, stwierdzenie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, że decyzja pierwszej instancji "zawiera wprawdzie niekompletne uzasadnienie, ale prawidłowe rozstrzygniecie" stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego . Skarżąca nie zgodziła się również z uznaniem przez organ odwoławczy planowanej inwestycji za budowlę, w związku z tym, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. W ocenie strony skarżącej ustawa -Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "trwałego związania z gruntem", w związku z czym konieczne jest wzięcie pod uwagę "znaczenie tego pojęcia stosowane w języku polskim". Ponadto, zdaniem strony skarżącej z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy -Prawo budowlane można wywieźć, że instalacja takiego urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia. Zdaniem spółki powyższa argumentacja ma swoje uzasadnienie w orzecznictwie, przede wszystkim w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006r. ( sygn. akt II OSK 931/05) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008r. (sygn. akt VII SA/Wa 2071/07), których to fragmenty zostały zacytowane w niniejszej skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Nadto organ odwoławczy podniósł, że postępowanie organu pierwszej instancji, po wpłynięciu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, prowadzone jest pod silną presją czasu. Organ bowiem w terminie 30 dni musi sprawę rozpatrzyć i w przypadku zgłoszenia sprzeciwu – dostarczyć decyzję zainteresowanemu. W przypadku przekroczenia tego terminu sprzeciw, nawet uzasadniony może być podważony. Jest więc oczywistym, iż organ wskazał na jeden aspekt sprawy powodujący konieczność nieprzyjęcia zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego brak decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie był warunkiem wystarczającym do wyrażenia sprzeciwu wobec inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 107 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wymienione zostały składniki decyzji. Zgodnie z powyższym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 KPA). Istnieją jednak dwa wyjątki od obowiązku uzasadnienia decyzji. Pierwszy z nich określony jest w art. 107 § 4 i dopuszcza możliwość zaniechania w przedmiocie uzasadnienia gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Z kolei zgodnie z art. 107 § 5 KPA organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że "zawiera ona wprawdzie niekompletne uzasadnienie, ale prawidłowe rozstrzygnięcie". Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zważyć należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem J. Zimmermanna prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147). Z kolei, do jednej z najistotniejszych wadliwości uzasadnienia zalicza jego niepełność. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 520-521). Wobec powyższego celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Nieukazanie w uzasadnieniu wszystkich okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą, może skutkować naruszeniem art. 7 KPA, nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r. (VIIISA/Wa 696/08), w którym tenże sąd stwierdził, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 KPA. Zasada przekonywania nie zostanie zatem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu decyzji II instancji Wojewoda prawidłowo ukazał stan faktyczny sprawy, przedstawił zarzuty podniesione przez odwołującą się spółkę, zwrócił uwagę na obowiązek dołączenia do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże nie można uznać za poprawne stwierdzenie w uzasadnieniu przez organ odwoławczy, że Prezydent W. prawidłowo orzekł, zgłaszając sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, co znajduje oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Powyższy przepis stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesiony przez Prezydenta W. sprzeciw wobec zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. B. [...], wynika jednak z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, co expressis verbis zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] (Nr[...]). Brak zatem podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy, że wniesiony sprzeciw znajduje swoją podstawę w art. 30 ust. 6 pkt 1 powyższej ustawy. Oczywiście powyższy argument Wojewody jest słuszny, ale pojawił się on dopiero na etapie uzasadnienia decyzji odwoławczej. Organ II instancji dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznacza to, że to w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji a tym samym pozbawił stronę prawa do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc strona została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia przepisu art. 15 KPA.. Należy bowiem zważyć, iż to dopiero organ odwoławczy, a nie organ pierwszoinstancyjny wskazał na właściwe motywy uzasadniające tezę, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego brak było podstaw do zwolnienia niniejszej inwestycji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ pierwszej instancji, zgłaszając sprzeciw, miał na uwadze przede wszystkim zaniechanie uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, co stosownie do art. 30 ust. 2 uzasadnia wniesienie sprzeciwu, w drodze decyzji. W kwestii zaś uznania planowanej inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę organ pierwszoinstancyjny w ogóle się nie wypowiedział. Sąd rozpoznający, niniejszą sprawę, mając na uwadze powyższe argumenty uznał, iż niedopuszczalne jest utrzymanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym, z uwagi na wskazywane wyżej wadliwości w zakresie uzasadnienia, zawarte w kwestionowanej decyzji. Należy bowiem zważyć, iż stosownie do zakreślonej kognicji sąd w pierwszej kolejności bada, czy nie zachodzą uchybienia postępowania, a dopiero potem rozpoznaje prawidłowość zastosowanych w sprawie norm prawnomaterialnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiada uprawnienia, które pozwalałoby na oddalenie skargi, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ta prerogatywa została przyznana wyłącznie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, mocą art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uprawnienia takiego, nie posiada także i organ odwoławczy w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Konkludując, uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009r., VIIISA/Wa 696/08). Zaniechanie przez organ powyższemu obowiązkowi, w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie takie uchybienie przepisów procesowych zawiera decyzja organu odwoławczego, co musi w konsekwencji skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.