II OSK 1418/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 117/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] we W. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1418 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2008 r., którą to decyzją wniesiono sprzeciw wobec zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 13 sierpnia 2008 r. wpłynęło zgłoszenie złożone przez [...] Sp. z o.o. w W. zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] we W. na działce nr [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Prezydent Wrocławia nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz dołączenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Na uzupełnienie powyższych braków wyznaczono inwestorowi termin do dnia 1 września 2008 r. W zakreślonym terminie inwestor nie usunął wszystkich braków, a przede wszystkim do zgłoszenia nie dołączył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Prezydent Wrocławia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) decyzją z dnia [...] września 2008 r. wniósł sprzeciw wobec ww. zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania i wskazując, że art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga, aby do zgłoszenia dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, bowiem decyzja ta jest wymagana wyłącznie w przypadku występowania o pozwolenie na budowę, co stanowi między innymi przesłankę odróżniającą procedurę zgłoszeniową od procedury w przedmiocie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została, bowiem zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetonowy fundament, trzon nośny w formie słupa z rur stalowych, konstrukcja wsporcza tablicy i sama tablica, a ponadto parametry i gabaryty konstrukcji wskazują, że jest budowlą trwale związaną z gruntem. Jak podniósł organ odwoławczy zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem - o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki posadowiono fundament tego obiektu. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Z uwagi na powyższe i stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w ocenie organu odwoławczego organ I instancyjny prawidłowo zgłosił sprzeciw. Wojewoda Dolnośląski podzielił także stanowisko organu I instancji uznając, że w przypadku niniejszej inwestycji wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy, a to z uwagi na fakt, iż lokalizacja nośnika reklamowego zmienia sposób zagospodarowania terenu, stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazując na treść art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, organ II instancji podkreślił, że w zakresie pojęcia "odrębne przepisy" mieści się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż inwestor obowiązany był przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym w ocenie organu zaskarżona decyzja Prezydenta Wrocławia zawiera wprawdzie niekompletne uzasadnienie, ale rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej stwierdzenie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, że decyzja organu I instancji "zawiera wprawdzie niekompletne uzasadnienie, ale prawidłowe rozstrzygniecie" stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a. Ponadto w ocenie Spółki z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można wywieźć, że instalacja takiego urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia, co znajduje swoje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Dolnośląski prawidłowo ukazał stan faktyczny sprawy. Jednakże nie można uznać za poprawne stanowisko organu odwoławczego, że Prezydent Wrocławia prawidłowo orzekł, zgłaszając sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, co znajduje oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Wniesiony przez Prezydenta Wrocławia sprzeciw wobec zamiaru instalacji wolnostojącego przedmiotowego nośnika reklamowego wynika z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co wprost zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Brak, zatem zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy, że wniesiony sprzeciw znajduje swoją podstawę w art. 30 ust. 6 pkt 1 powyższej ustawy. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji powyższy argument Wojewody Dolnośląskiego jest słuszny, ale pojawił się on dopiero na etapie uzasadnienia decyzji odwoławczej. Organ II instancji dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez wskazanie w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawił stronę prawa do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. Tak więc strona została w tym zakresie pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż dopiero organ odwoławczy, a nie organ pierwszoinstancyjny wskazał na właściwe motywy uzasadniające tezę, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego brak było podstaw do zwolnienia niniejszej inwestycji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy, organ I instancji, zgłaszając sprzeciw, miał na uwadze przede wszystkim zaniechanie uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, co stosownie do art. 30 ust. 2 uzasadnia wniesienie sprzeciwu. W kwestii zaś uznania planowanej inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę organ I instancji w ogóle się nie wypowiedział. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było utrzymanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym, z uwagi na ww. wadliwości w zakresie uzasadnienia, zawarte w kwestionowanej decyzji, bowiem skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oparto o art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach o art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ II instancji nie ma uprawnień do orzeczenia merytorycznego w przypadku, w którym decyzja organu I instancji podjęta została z naruszeniem przepisów art. 107 k.p.a., gdyż narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice zaskarżenia. Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd w sposób nieuprawniony utożsamił kwestie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z kwestią należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, czym w sposób istotny naruszył art. 15 w z. z art. 138 i art. 107 k.p.a. Zdaniem Wojewody, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle nie ustosunkował się do aspektów zasady dwuinstancyjności, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że niepełne uzasadnienie decyzji organu I instancji uniemożliwiło stronie skorzystanie z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. Stwierdzenie to jest nieprawdziwe, bowiem skarżący skutecznie złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Wrocławia, w którym wskazał na wszelkie możliwe okoliczności dotyczące wadliwości decyzji organu I instancji, a także organ II instancji ponownie rozpatrzył ta samą sprawę. Brak było podstaw prawnych, co sugeruje Sąd w zaskarżonym wyroku do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Wrocławia. Nie zachodziły bowiem w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto żaden przepis k.p.a. nie powiązał kwestii spełnienia przesłanek należytej konstrukcji decyzji (art. 107 k.p.a.) z kwestią dwuinstancyjności. Wada decyzji wynikająca z nieprzedstawienia pełnego uzasadnienia decyzji organu I instancji jest wadą podlegającą ocenie organu II instancji. Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice zaskarżenia, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Dolnośląskiego, a skarżący nie żądał uchylenia decyzji Prezydenta Wrocławia. Tymczasem Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji swój wywód oparł o ocenę legalności decyzji Prezydenta Wrocławia, pomijając w zupełności kompetencje organu II instancji do weryfikacji tej decyzji w toku postępowania odwoławczego. Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii uprawnień orzeczniczych organu II instancji w zakresie prawa do drugiego, niezależnego rozpoznania sprawy administracyjnej, ale poprzestał na postawieniu zarzutów niepełności uzasadnienia organu I instancji. Tym samym, wbrew brzmieniu sentencji zaskarżonego wyroku, przedmiotem badania Sądu pierwszej instancji była niezaskarżona decyzja Prezydenta Wrocławia, nie zaś zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o. w W., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty. Zaskarżany wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, został wydany w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a przyczyną takiego rozstrzygnięcia było zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Trafnie zauważono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w sprawie w toku postępowania przed organami I i II instancji nie została zachowana tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa. Natomiast w skarżonym wyroku stwierdzono, że organ II instancji dokonał uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez przedstawienie szerszej argumentacji zarówno faktycznej, jak i prawnej, która uzasadniałaby podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Oznaczało to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że to w istocie organ odwoławczy dokonał prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia za organ I instancji, a tym samym pozbawił stronę prawa do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego. W konsekwencji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona została pozbawiona możliwości skorzystania z kontroli zajętego przez organ odwoławczy stanowiska w toku postępowania odwoławczego, czyli doszło do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. W związku z takim stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonym wyroku należy rozważyć, czy wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały rzeczywiście naruszone i czy ewentualne ich naruszenie przez organ II instancji mogło "mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tak jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego służy na decyzję organu II instancji, chociaż nie stoi to na przeszkodzie temu, iż Sąd Administracyjny poddaje kontroli również i decyzję organu I instancji (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej jednak kolejności, na co trafnie zwrócono uwagę we wniesionej kasacji, taką kontrolą powinna być objęta zaskarżana decyzja, a więc decyzja organu drugiej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał przede wszystkim kontroli decyzję organu I instancji i w końcowym rozstrzygnięciu nie wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co byłoby adekwatne i odpowiadające podjętemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt (decyzję, postanowienie) nie może oceniać decyzji organu I instancji w oderwaniu od oceny zaskarżonej decyzji, tak jakby jej w ogóle nie było, gdyż to właśnie narusza istotę dwuinstancyjności postępowania. Po to ustanawiano mocą art. 78 Konstytucji RP dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, i nie zawsze muszą mieć tu zastosowanie przepisy art. 138 § 1 pkt 2 lub 3 czy też § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, LEX nr 186587). Tak więc w warunkach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przyczyn wskazanych w skarżonym wyroku, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. W objętym kasacją wyroku nie wykazano, bowiem takiego naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które uzasadniałoby zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie uwagi wyżej przedstawione, dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.