II SA/Po 202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi J. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz W dniu 16 stycznia 2009 r. Rada Miejska w Trzemesznie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) i art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XLI/240/2009 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S,, którego likwidację przewidziano na dzień 31 sierpnia 2009 r. (§ 1 ). Pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. J. Ł., w imieniu własnym i "rodziców podpisanych na listach dołączonych do wezwania", powołując się na art. 101 u.s.g. wezwała Radę Miejską w Trzemesznie między innymi do uchylenia wyżej wymienionej uchwały. Wzywająca zarzuciła organowi gminy podjęcie uchwał na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, to jest Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy w Trzemeszna, który skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Trzemesznie pismo z dnia 9 stycznia 2009 r. o zwołanie sesji na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g., podczas gdy powołany przepis nie przewiduje się takiego uprawnienia dla zastępcy burmistrza. W dniu 25 lutego 2009 r. została podjęta przez Radę Miejską w Trzemesznie uchwała Nr XLIII/252/2009 w sprawie rozpatrzenia wezwania J. Ł. między innymi do uchylenia uchwały Nr XLI/240/2009 Rady Miejskiej w Trzemesznie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S,. Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa i uznała to wezwanie za bezzasadne. W odpowiedzi wyjaśniono, iż sesja Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 stycznia 2009 r. została zwołana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej na wniosek Zastępcy Burmistrza, który działał w imieniu i z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno, który w dniu składania wniosku z uwagi na [...] nie mógł tego uczynić osobiście. Ponadto organ gminy zauważył, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie interesu prawnego winno być następstwem podjętej uchwały, a strona wzywająca do naruszenia prawa nie wskazała, w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego. Pismem z dnia 1 marca 2009 r. J. Ł., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLI/240/2009 Rady Miejskiej w Trzemesznie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S,. Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 20 ust. 3 u.s.g. wskazując, iż sesja nadzwyczajna Rady Miejskiej z dnia 16 stycznia 2009 r. nie mogła być zwołana na wniosek Zastępcy Burmistrza, bowiem zastępca burmistrza nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej rady gminy. W odniesieniu do odpowiedzi na wezwanie – uchwały Nr XLIII/252/2009 z dnia 25 lutego 2009 r. – skarżąca zarzuciła, iż nie wskazano w tej odpowiedzi, jak długo chorował Burmistrz Trzemeszna i jakiego rodzaju upoważnienia, w jakiej formie i do jakich czynności, udzielił Zastępcy Burmistrza; upoważnienie to nie ma przy tym umocowania prawnego w tej konkretnej sytuacji, gdyż podmiot nieuprawniony nie może wnioskować o zwołanie sesji nadzwyczajnej, w konsekwencji uchwały podjęte na takiej sesji są nieważne. Odpowiadając na powyższą skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Trzemesznie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzono argumenty sformułowane w odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa – uchwalę Nr XLIII/252/2009 z dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też naruszenia procedury jej uchwalania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd ma w pierwszej kolejności obowiązek badać, czy podmiot wnoszący skargę jest legitymowany do jej wniesienia. Oznacza to, że kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Badanie zatem, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 u.s.g. jest uchwała Nr XLI/240/2009 Rady Miejskiej w Trzemesznie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S,. W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca owo naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą upatruje w podjęciu przedmiotowej uchwały na sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 16 stycznia 2009 r., która została zwołana przez Przewodniczącego Rady na wniosek z dnia 9 stycznia 2009 r. Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno, podczas gdy zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.g. organem uprawnionym do złożenia takiego wniosku był tylko Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno, względnie co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Miejskiej. Oceniając wyżej przytoczone argumenty skargi należy uznać, że obrazują one przede wszystkim obywatelskie zainteresowanie skarżącej sprawą likwidacji szkół podstawowych na obszarze Miasta i Gminy Trzemeszno. Trudno nawet w niniejszym przypadku stwierdzić, jaki interes faktyczny występuje po stronie wnoszącej skargę, tymczasem art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga występowania po stronie skarżącego interesu prawnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 (LEX nr 80699) interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem). Przy takim związku pomiędzy zaskarżonym aktem a sytuacją prawną podmiotu, nie stanowią podstawy do ustalenia interesu prawnego skrzącego sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację faktyczną i prawną drugiego podmiotu. Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym (por.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99, LEX nr 48223). W konsekwencji wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też norma prawna jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Do wniesienia skargi nie uprawnia wykazanie stanu zagrożenia naruszeniem, a tym samym w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Konieczne jest wykazanie, że doszło do naruszenia zindywidualizowanego interesu podmiotu składającego skargę, bowiem sama obiektywna wadliwość prawna uchwały lub zarządzenia nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w omawianym trybie. Przedstawione powyżej stanowisko zyskało aprobatę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 i wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wskazane w wyżej powołanym wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r.). Biorąc pod uwagę powyższe poglądy prawne Sąd na gruncie rozpatrywanej sprawy nie doszukał się związku pomiędzy zarzucanym Radzie Miejskiej w Trzemesznie naruszeniem prawa, a interesem prawnym skarżącej. Tym samym, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić posiadania przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sąd stoi na stanowisku, że skoro przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewidują (konkretnie w art. 59 ust. 1) możliwość likwidacji szkoły publicznej, to samo w sobie realizowanie dyspozycji tego powszechnie obowiązującego przepisu prawa nie może być traktowane jako naruszanie prawa. Sąd ma na uwadze, że z różnych względów likwidacja szkoły przez niektórych członków wspólnoty samorządowej może być postrzegana jako nieodpowiednie działanie organów samorządu terytorialnego, jednak subiektywne odczucia określonej grupy lub poszczególnych osób nie mogą stanowić przeszkody w działaniu organów samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Przepisy tej ustawy nie formułują uprawnienia do żądania przez członka wspólnoty samorządowej (gminy), czy też przez inny podmiot, utrzymywania szkoły w określonym miejscu, bowiem powołana ustawa nie określa konkretnych miejsc odbywania edukacji. Na marginesie tylko warto wspomnieć, iż art. 17 powołanej ustawy określa sposób organizacji sieci szkół publicznych (umożliwienie wszystkim dzieciom spełnienia obowiązku szkolnego), w tym odległości szkoły od domu dziecka, jak i kwestie zapewnienia bezpłatnego transportu w razie przekroczenia określonych odległości. W tym miejscu wyjaśnić również należy, iż wojewódzki sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwał pod kątem ich celowości, czy też uwzględniania interesu społeczności lokalnej, bowiem - jak wyżej wskazano - sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności za prawem. Decyzję w przedmiocie likwidacji szkoły pozostawiono organowi prowadzącemu szkołę, po zapewnieniu przez ten organ możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Istota zarzutu zawartego w skardze sprowadza się do podniesienia kwestii formalnej, prawidłowości zwołania sesji nadzwyczajnej wyżej wymienionej Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, to jest co do podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku wymienionego w art. 20 ust. 3 u.s.g. Ze względu na stwierdzony brak interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego skargę, nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ gminy art. 20 ust. 3 u.s.g. Dodać należy, iż skarżąca nie wykazała się nawet istnieniem interesu faktycznego w niniejszej sprawie, bowiem jej dziecko nie jest uczniem Szkoły Podstawowej w S. (co wynika z jej oświadczenia na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uchwałę Nr XLI/240/2009 Rady Miejskiej w Trzemesznie ze względu na brak związku pomiędzy tą uchwałą a sytuacją prawną skarżącej. W konsekwencji uznał, iż skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batoorowicz