II GSK 621/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 240/09 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt III SA/Gl 240/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalił skargę W. D. (D.) na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] listopada 2008r. przyznającą W. D. (dalej: skarżący) płatności do gruntów rolnych na 2008r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że W. D. w dniu [...] kwietnia 2008r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W składanym wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne A, B, D, E, G, w tym także do uzupełniających płatności działki A1, B1, D1, E1 i G1. Dodatkowo skarżący zadeklarował działki C i F do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności do upraw na trwałych użytkach zielonych. Wnioskiem W. D. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do łącznej powierzchni 8,30 ha – w tym do obszaru przewidzianego na uprawę roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych o powierzchni 2,01 ha, uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni innych roślin o powierzchni 5, 59 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w C. przeprowadził kontrolę i następnie wydał decyzję nr [..] przyznając skarżącemu jednolitą płatność do całej zadeklarowanej powierzchni 8,30 ha, krajową płatność bezpośrednią do powierzchni innych roślin do powierzchni 5,39 ha oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – płatność zwierzęcą do powierzchni 1,11 ha w miejsce zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni 2.01 ha. Skarżący złożył odwołanie, żądając przyznania płatności zgodnie ze złożonym wnioskiem gdyż przeznaczenie działki ewidencyjnej o nr [...] nie uległo zmianie. Organ odwoławczy wskazał, że analiza wniosków skarżącego z roku 2006 i 2008 wskazała, że we wniosku o płatność na 2008r. zadeklarował zgodnie ze stanem faktycznym obszar 2,01 ha użytkowany jako trwałe użytki zielone. Liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosiła 10,9 (DJP). Powierzchnia trwałych użytków zielonych i powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której przyznano skarżącemu płatność w 2006r. decyzją nr [...] wynosiła 1,11 ha. Przyznana płatność obejmowała część działki ewidencyjnej nr [...] (trwałe użytki zielone 0,78 ha i mieszanka traw 0,33ha). Wskazana decyzja nie obejmowała trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na działce ewidencyjnej nr [...]. We wniosku dotyczącym 2006r. skarżący nie zadeklarował dla działki nr [...] jakiejkolwiek powierzchni wykorzystywanej jako trwałe użytki zielone. Reasumując organ wskazał, że skarżącemu przysługuje płatność zwierzęca jedynie do powierzchni 1,11ha. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący, domagał się przyznania płatności także do spornej powierzchni 0,9 ha. Równocześnie nie zgodził się z ustaleniami wskazanymi przez organ po dokonanej analizie wniosków za lata 2006 i 2008. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stwierdził, że analiza wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności obszarowych na 2006r. oraz wydana decyzja z [...] października 2006r. jednoznacznie wykazała, iż we wniosku skarżący wykazał jako trwałe użytki zielone - Sekcja VII wniosku, w odniesieniu do części działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnię 0,78 ha. Nadto w Sekcji VIII wniosku w poz. 9 i 11 wykazał tę samą powierzchnię i to samo przeznaczenie. Następnie w pozycji 10 wykazał powierzchnię 0,33 ha przeznaczoną pod uprawę traw pastwiskowych. Łączna powierzchnia, na którą przyznano skarżącemu płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych w 2006r. wynosiła 1,11 ha jak prawidłowo zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalił organ odwoławczy. W sekcji VII wniosku z 2006r. skarżący w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], w skład której wchodziła sporna powierzchnia 0,9 ha nie wskazał aby zaszła zmiana sposobu jej użytkowania i jej przeznaczenia w części (i jakiej części) na trwały użytek zielony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno wniosek dotyczący płatności na 2006r. jak i decyzja przyznająca płatności na ten rok nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie, a ponadto ostateczna decyzja wydana w sprawie dotyczącej 2006r. wiąże Sąd w niniejszej sprawie. W. D. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - obrazę prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 265) - obrazę prawa procesowego a to art. 81 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 77 § 4 zd. 2. k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymał przedstawione stanowisko w sprawie, wnosząc i wywodząc jak we wcześniejszych pismach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza nie tylko obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu ale również uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Płatność zwierzęca do gruntów rolnych o powierzchni 0.9 ha nie została przyznana W. D. z tej przyczyny, że, jak ustalono, nie zostały spełnione niektóre z warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", są objęte, jak wynika z § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia: zboża: rośliny oleiste - rzepak, rzepik, słonecznik i soja; rośliny wysokobiałkowe - bób, bobik, łubin słodki i groch siewny; rośliny strączkowe - wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita; rośliny strączkowe pastewne; orzechy - orzechy włoskie i leszczyna; len włóknisty i oleisty; konopie na włókno; rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny i kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; rośliny motylkowate drobnonasienne; rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych; mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami. Płatnością zwierzęcą nie są natomiast objęte trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy. Płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych, złożonego w 2006r. i do której rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych (§ 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. przyjął dokonane przez organy administracji publicznej ustalenia, zgodnie z którymi W. D. we wniosku złożonym w 2006 r. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], w skład której wchodzi sporna powierzchnia 0,9 ha, nie wskazał na zmianę sposobu jej użytkowania i przeznaczenia części ( i jakiej części) na trwały użytek zielony w związku z czym decyzją o przyznaniu płatności do gruntów rolnych za 2006r. nie objęto gruntu rolnego o powierzchni 0,9 ha. W. D. skargą kasacyjną podważa przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, zarzucając naruszenie art. 81 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 77 § 4 zd. 2. k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., co miało polegać na niezastosowaniu tych przepisów. Twierdzi zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie dokonał należytej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie wychodząc poza granice skargi i nie stosując przewidzianych w ustawie procesowej środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, mimo, że w toku postępowania przed organami ARiMR doszło do naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji powinien wyjść poza granice skargi ani też do jakich aktów i czynności, innych niż zaskarżona decyzja, należało zastosować środki przewidziane ustawą – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie zostało więc wykazane. Przepisy poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie zawierają samodzielnej treści normatywnej określając zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmującej, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest niezasadny już z tego powodu. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie wnioski wypływające z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r. (ONSAiWSA 2010/1/1), obowiązany jest do odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. nie powiązanych skutecznie z przepisami p.p.s.a. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przeprowadził dowód z wniosków o przyznanie płatności złożonych w 2006 i 2008r. oraz decyzji o przyznaniu płatności w 2006r. analizując ich treść w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała jakie dowody jej zdaniem powinny być jeszcze przeprowadzone. Naruszenie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. nie zostało zatem wykazane. W. D. zarzuca naruszenie art. 75 § 4 i art. 81 k.p.a., co wskazuje, że twierdzi, iż nie zakomunikowano stronie faktów znanych organowi z urzędu i nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W obu nie wykazano istotnego wpływu ewentualnych zaniechań na wynik sprawy. Godzi się zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ograniczał się do pochodzących od strony wniosków z 2006 i 2008r. oraz znanej stronie decyzji w przedmiocie płatności za 2006r. Również w przypadku wskazanych jako naruszone art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazano istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Odmowa przyznania płatności zwierzęcej w 2008 r. była wynikiem czynności dokonanych przez stronę (wypełnienia wniosku) w postępowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie płatności za 2006r. a nie wad wniosku złożonego w 2008r., które to wady możnaby wiązać z zarzucanym brakiem należytego pouczenia. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała przeprowadzenie jakich konkretnie czynności procesowych uniemożliwiło jej zaniechanie obowiązku o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a., wobec czego zarzut naruszenia ostatnio wymienionego przepisu nie był skuteczny (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest prawidłowo skonstruowany, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szereg jednostek redakcyjnych regulujących odmienne materie. W skardze kasacyjnej nie podano jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej zarzut dotyczy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. powinno polegać na wskazaniu konkretnych naruszonych przez sąd przepisów z określeniem jednostek redakcyjnych aktu prawnego (por. wyroki NSA: z 25 maja 2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927; z 29 stycznia 2010 I FSK 1950/08, LEX nr 593804, z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1356/08, LEX nr 558895). Zarzut nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, że jego uzasadnienie jest ogólnikowe – ogranicza się do twierdzenia, że płatność błędnie obliczono bez wskazania na czym miałby polegać błąd w zakresie wykładni ("interpretacji" jak podano w skardze kasacyjnej) prawa materialnego. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.