I SA/Wa 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skarg S. S. i M. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 24/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1988/06 w sprawie ze skarg S.S. i M. L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. Prezydium Rady Narodowej W., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i w zarząd Przedsiębiorstwa Robót [...] w W., części nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 stanowiącej współwłasność W. S. i H. S. z nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] ary. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z [...] marca 1970 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2001 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1969 r. i [...] marca 1970 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 czerwca 2003 r. sygn. I SA 2802/01, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. i [...] kwietnia 2001 r. Sąd uznał, że zasadniczą kwestią jest jednoznaczne ustalenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz określenie podstawy prawnej wywłaszczenia. Podmiotem bowiem składającym w dniu 26 marca 1955 r. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było Zjednoczenie Robót [...] w W. Jako podstawę wywłaszczenia wskazano przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. i dołączono zezwolenie, o którym mowa w art. 5 tego dekretu. Zezwolenie wydano Zjednoczeniu Robót [... ] i obejmowało ono zgodę na nabycie nieruchomości w W. o powierzchni [...] ha, w tym działkę o powierzchni [...] ha z nieruchomości objętej kw. "[...]". W dniu 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwo Robót [...]W. - powołując się na wniosek z 1955 r. podało, że wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce podmiotu składającego wniosek o wywłaszczenie. We wniosku wskazano także, do jakich nieruchomości wnosi o umorzenie postępowania i w stosunku do których wnosi o wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Wśród nieruchomości koniecznych do wywłaszczenia wskazano nieruchomość o powierzchni [...] ha pochodzącą z nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] ary. Naczelny Sąd Administracyjny wówczas powziął wątpliwość, czy postępowanie wywłaszczeniowe opisane w treści decyzji z [...] lipca 1969 r. było prowadzone w oparciu o wniosek z 26 marca 1955 r. pochodzący od Zjednoczenia Robót [...] W., czy też pismo z 27 czerwca 1967 r. Przedsiębiorstwa Robót [...] W. było nowym wnioskiem uruchamiającym postępowanie wywłaszczeniowe, do którego nie miały zastosowania przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Sąd ponadto zarzucił, że organ administracji nie dokonał oceny skutków prawnych, jakie dla sprawy mogła mieć decyzja z [...] grudnia 1994 r. Wojewody [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w K., poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W., nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. W wyniku rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] sierpnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1970 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury. W ocenie Ministra Budownictwa decyzja ta jest prawidłowa, a organ ustosunkował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 18 czerwca 2003 r., w szczególności w sposób wyczerpujący zostały ustalone i opisane przekształcenia byłego Zjednoczenia Robót [...]. Skargę od tej decyzji wnieśli S. S. i M. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1988/06 powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury stwierdził, że zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające (...). W ocenie Sądu zagadnieniem otwartym pozostała kwestia następstwa prawnego Przedsiębiorstwa Robót [...] W. po Zjednoczeniu Robót [...], które złożyło wniosek o wywłaszczenie 26 marca 1955 r. Wskazanie bowiem w decyzji z [...] sierpnia 2005 r., na jakiej podstawie zmieniała się w kolejnych latach od złożenia wniosku nazwa tego podmiotu nie przesądza jeszcze o tym następstwie. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii nie ma możliwości ustalenia, na jakiej podstawie prawnej po dniu 27 czerwca 1967 r. toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe i co za tym idzie jaka powinna być podstawa prawna kwestionowanych decyzji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonych decyzjach nie dokonano oceny skutków prawnych, jakie dla rozpatrywanej sprawy mogła wywołać decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2802/01, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 99 Przepisów wprowadzających (...), było bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ zgodnie z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku NSA, dokonał analizy następstwa prawnego i uznał, iż Przedsiębiorstwo Robót [...] W. jest następcą prawnym Zjednoczenia Robót [...]. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., które zostało uznane za prawidłowe po ponownym rozpatrzeniu przez Ministra Budownictwa. Całkowicie chybione zostało uznane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do naruszenia art. 99 Przepisy wprowadzające (...) poprzez niedokonanie oceny skutków prawnych jakie dla rozpatrywanej sprawy mogła wywołać decyzja Wojewody [...] dotycząca uwłaszczenia. Wprawdzie takie wytyczne znalazły się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r., ale odnosiły się do sytuacji, w której stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Chodziło bowiem Sądowi, aby w takim przypadku zbadać czy nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast obecnie zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wobec braku przesłanek z § 1 art. 156 k.p.a., a więc brak było podstaw do ustalania przesłanek negatywnych. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec uchybień w postępowaniu, jakich dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można się do nich odnieść. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy ocenie prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń co do następstwa prawnego kontrolę stosowania obowiązujących ówcześnie odpowiednich przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 439). Ponieważ badanie kwestii następstwa prawnego dotyczy okresu przeszło 12 lat, to winno się uwzględniać stosowne zmiany jakie zostały wprowadzone m.in. ustawą z dnia 16 lutego 1960 r. o zmianie dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 9, poz. 57), a także przepisy m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzenia i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 3, poz. 22) czy też zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 27 stycznia 1951 r. w sprawie łączenia przedsiębiorstw państwowych (M.P. Nr A-16, poz. 222). Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poczynając od kontroli dokonanych przez organ ustaleń co do następstwa prawnego Przedsiębiorstwa Robót [...] W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią, wskazaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2003 r. i z dnia 9 stycznia 2009 r., jest jednoznaczne ustalenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a co za tym idzie, określenie podstawy prawnej wywłaszczenia dokonanego decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 1970 r. W tym względzie, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nie naruszyły przepisu art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosując się do obowiązku określonego w art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę zebrał materiał dowodowy w postaci odpisów z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych oraz zarządzeń organów założycielskich dotyczących utworzenia przedsiębiorstw i dokonywanych w nim zmian organizacyjnych, w sposób szczegółowy wykazując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] następstwo prawne po byłym Zjednoczeniu Robót [...]. Jak potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dowody z dokumentów, wnioskodawca wywłaszczenia - Zjednoczenie Robót [...] zostało utworzone Zarządzeniem Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1952 r. i wpisane do Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych pod nr [...]. Po kolejno następujących zmianach dotyczących organu założycielskiego, nazwy przedsiębiorstwa, przedmiotu działalności czy siedziby przedsiębiorstwa (co wykazano w odpisie z Rejestru P.P. i zarządzeniach ministrów), zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] maja 1961 r. dokonano połączenia przedsiębiorstw państwowych w ten sposób, że Przedsiębiorstwo Robót [...] przejęło majątek Przedsiębiorstwa [...] W., utworzonego dnia [...] grudnia 1952 r. pod nazwą Zjednoczenie Robót [...], według bilansu sporządzonego na dzień 30 czerwca 1961 r. Istnieje również dowód w postaci Zarządzenie Specjalnego Nr [...] Dyrektora Zarządu Budownictwa "[...]" z dnia [...] czerwca 1961 r. w sprawie wskazanego połączenia przedsiębiorstw oraz protokół przejęcia - przekazania Przedsiębiorstwa [...] W. (teczka akt Ministerstwa Budownictwa oznaczona [...]). Następnie, z rejestru Przedsiębiorstw Państwowych wynika, że podmiot o nazwie Przedsiębiorstwo Robót [...] W. jest następcą prawnym byłego Zjednoczenia Robót [...], bowiem dla dwóch przedsiębiorstw państwowych (później połączonych) prowadzone były osobne rejestry, tj. dla Zjednoczenia Robót [...] utworzonego dnia [...] grudnia 1952 r. i zarejestrowanego pod numerem [...] i dla Zjednoczenia Robót [...] utworzonego dnia [...] grudnia 1953 r. i zarejestrowanego pod numerem [...]. W związku z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] maja 1961 r. o połączeniu przedsiębiorstw państwowych występujących pod nazwą: Przedsiębiorstwo Robót [...] W. (RPP nr [...]) i Przedsiębiorstwo Robót [...] W. (RPP nr [...]), rejestry tych przedsiębiorstw zostały połączone. Ze względu na to, że przedsiębiorstwem przejmującym było Przedsiębiorstwo Robót [...] W., decyzją z dnia [...] października 1961 r. Ministerstwo Finansów Biuro Rejestru Przedsiębiorstw wpisało połączone przedsiębiorstwa do Rejestru w ten sposób, że akta RPP nr [...] dołączono do akt RPP nr [...] i odtąd prowadzono Rejestr pod numerem RPP [...] do RPP nr [...], pod którym, dalej prowadzono Rejestr dla Przedsiębiorstwa Robót [...] W. Zgodzić się należy z organem, że zmiana nazwy nie pociąga innych skutków np. likwidacji. O ile nie nastąpiła wyraźna likwidacja podmiotu to on nadal istnieje tyle, że pod zmienioną nazwą. Zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 439 ze zm.) - art. 21 obowiązujący do dnia 27 lutego 1960 r. - likwidacja przedsiębiorstwa państwowego następowała na podstawie zarządzenia władz, której przedsiębiorstwo podlegało. Przepis dotyczący likwidacji przedsiębiorstwa państwowego w cytowanym dekrecie znalazł się następnie najpierw w treści przepisu art. 19 cytowanego dekretu – według brzmienia od dnia 27 lutego 1960 r. (Dz. U. z 1960 r. Nr 9, poz. 57), a później w treści przepisu art. 18 – którego brzmienie ustalono od dnia 4 kwietnia 1960 r. i stanowił, że podstawą łączenia lub likwidacji przedsiębiorstwa kluczowego jest zarządzenie właściwego ministra. Z akt sprawy nie wynika, aby do 1961 r., zarówno co do przedsiębiorstwa – wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i Zjednoczenia Robót [...] wydane zostały jakiekolwiek zarządzenia w sprawie likwidacji tych przedsiębiorstw. Zmiany w tym zakresie nastąpiły z dniem 1 lipca 1961 r., kiedy to połączono przedsiębiorstwa państwowe pod nazwą: Przedsiębiorstwo Robót [...] W. i Przedsiębiorstwo [...] W. - zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 27 maja 1961 r., wydanym na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 cytowanego dekretu (Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111). Sąd nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej dotyczącymi braku sukcesji generalnej pomiędzy łączonymi przedsiębiorstwami. Jako przykłady następstwa prawnego uniwersalnego wskazuje się m. n. łączenie się i przekształcenia osób prawnych. Stanowisko to potwierdzają zgromadzone w aktach dokumenty. Zgodnie z zarządzeniem specjalnym Nr [...] Dyrektora Zarządu Budownictwa W. z dnia [...] czerwca 1961 r. w sprawie połączenia przedsiębiorstw państwowych pod nazwą: Przedsiębiorstwo Robót [...] W. i Przedsiębiorstwo [...] W. wydanym w wykonaniu zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1961 r. przedsiębiorstwa podlegały połączeniu z dniem 1 lipca 1961 r. według stanu na dzień 30 czerwca 1961 r. Połączenie przedsiębiorstw następowało w ten sposób, że Przedsiębiorstwo Robót [...] przejmowało majątek Przedsiębiorstwa [...] W. według bilansu sporządzonego na dzień 30 czerwca 1961 r. Połączenie przedsiębiorstw następowało w sposób ustalony Zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 27 stycznia 1951 r. w sprawie łączenia przedsiębiorstw państwowych (MP Nr A-16, poz. 222). Zgodnie zaś z § 1 powołanego Zarządzenia z dnia 27 stycznia 1951 r. łączenie przedsiębiorstw państwowych następowało przez przejęcie całego majątku przedsiębiorstw przejmowanych przez jedno przedsiębiorstwo przejmujące. W myśl § 5 tego Zarządzenia przedsiębiorstwo przejmujące odpowiadało za wszelkie zobowiązania przejętych przedsiębiorstw. Tytuły wykonawcze przeciwko przedsiębiorstwom przejętym były bezpośrednio wykonalne przeciwko przedsiębiorstwu przejmującemu. Tytuły wykonawcze na rzecz przedsiębiorstw przejętych były wykonalne bezpośrednio przez przedsiębiorstwo przejmujące. Zarządzenie specjalne z dnia [...] czerwca 1961 r. stanowiło zaś dalej, że Dyrektor Przedsiębiorstwa Robót [....] W. zabezpieczy wykonanie kontynuowanych i przyjętych uprzednio w portfelu zleceń robót przez obydwa łączone przedsiębiorstwa. O braku następstwa prawnego pomiędzy przedmiotowymi przedsiębiorstwami nie świadczy, w ocenie Sądu, protokół z dnia 28 lipca 1961 r., z którego, zdaniem strony skarżącej, wynika, że przedsiębiorstwo przejmujące przejęło jedynie aktywa i pasywa przedsiębiorstwa przejmowanego, a wśród składników wymienionych nie znalazły się jakiekolwiek roszczenia lub prawa wynikające z przepisów o wywłaszczeniu. Ze wspomnianego protokołu przejęcia – przekazania Przedsiębiorstwa [...] W. wynika, że ustalony został stan składników majątkowych przejmowanych przez połączone Przedsiębiorstwo Robót [...] W. a przekazywanych przez b. Przedsiębiorstwo [...] W. Zgodnie z § 4 Zarządzenia z dnia 27 stycznia 1951 r. w sprawie łączenia przedsiębiorstw państwowych przejęciu mogły podlegać wyłącznie wszystkie aktywa i pasywa objęte bilansem jak również ustalone dla przejmowanych przedsiębiorstw limity finansowania robót kapitalnych i środków obrotowych oraz dotacje na pokrycie planowanych strat. Zestawienie całości przeobrażeń (w tym zmiany nazw) jakie przechodziły w stanie faktycznym sprawy dwa przedsiębiorstwa państwowe: jedno - Zjednoczenie Robót [...] (Zarządzenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1952 r.) oraz drugie - Zjednoczenie Robót [...] (Zarządzenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1953 r.), następnie połączone Zarządzeniem Nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1961 r. - jak szczegółowo wykazał organ administracji - umożliwia ustalenie następstwa prawnego. Wskazać należy, że przepisy prawa materialnego zawarte w art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz § 6, § 8 ust. 6, § 26 pkt 12 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 1952 r. w sprawie urządzania i prowadzenia rejestru przedsiębiorstw państwowych, dają podstawę prawną do wykazania następstwa prawnego podmiotu będącego wnioskodawcą wywłaszczenia. A zatem ciągłość bytu prawnego przedsiębiorstwa państwowego potwierdzają dowody w postaci odpisów z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych i zmiany dokonywane w tym Rejestrze na podstawie zgromadzonych w sprawie zarządzeń ministrów (wykazane w dowodzie z odpisu Rejestru). Skoro istniała więc ciągłość bytu prawnego wnioskującego przedsiębiorstwa państwowego, organy prawidłowo przyjęły, że podstawę prawną wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31). Stosownie bowiem do art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – obowiązującej już w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu – postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte i niezakończone przed dniem 5 kwietnia 1958 r. będzie nadal prowadzone według dotychczasowych przepisów. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych decyzji, w ocenie Sądu, organ prawidłowo dokonał analizy decyzji wywłaszczeniowych. Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwolenia tego udzielano na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 1954 r. zostało wydane zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...], potwierdzające niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W aktach sprawy brak jest natomiast opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, o której mowa w art. 5 cytowanego dekretu. Przy czym, zdaniem Sądu, na ocenę orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a. nie ma wpływu, podnoszone przez skarżących, naruszenie art. 5 dekretu, ponieważ dotyczy to poszczególnej samodzielnej kwestii wpadkowej wyłaniającej się w toku postępowania wywłaszczeniowego (warunków i trybu wydania zezwolenie na nabycie nieruchomości), która nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 8 dekretu nakładał na wykonawcę narodowego planu gospodarczego zainteresowanego wywłaszczeniem obowiązek wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W niniejszej sprawie zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] obejmowało obszar o łącznej powierzchni ok. [...] ha, stanowiący kilkadziesiąt nieruchomości, będących własnością różnych właścicieli. Organ zezwolił także na niezwłoczne objęcie nieruchomości oraz na wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Znajdujące się w aktach archiwalnych wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach 15 lutego – 2 marca 1955 r. Zawiera ono tabelaryczne zestawianie nieruchomości i ich właścicieli pogrupowanych w ten sposób, że odrębnie wskazane są nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie, odrębnie te, których wywłaszczenie rodziło obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej i kolejna grupę stanowiły nieruchomości, co do których miejsc zamieszkania właścicieli, organowi nie udało się ustalić. Odnośnie do przedmiotowej nieruchomości, której część o pow. [...] m2 była objęta wywłaszczeniem, z wezwania wynika, że Wydział Geodezyjny nie posiadał informacji o jej właścicielach. W ocenie Sądu, pomimo tego, że w aktach archiwalnych nie zachowały się wszystkie strony powyżej wspomnianego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zawarte w nim dane pozwalają przyjąć, że dokonano czynności, o których mowa w art. 8 ust. 1, 2 i 4 dekretu. Sąd nie zgodził się z argumentami skargi, iż przez to, że właścicieli nieruchomości nie określono w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości – byli nieznani – można stwierdzić, ze postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z naruszeniem art. 8 ust. 4 dekretu. W świetle brzmienia przepisu art. 8 ust. 3 dekretu, który zezwalał na dokonanie wezwania za pomocą publicznego obwieszczenia właśnie w przypadku, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, zdaniem Sądu, nieustalenie właściciela nieruchomości wywłaszczanej nie ma wpływu na skuteczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. A zatem brak uczestnictwa właściciela na tym etapie postępowania stanowi przesłankę wznowieniową. Nie bez znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych pozostają te okoliczności, które wskazują, że współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości W. S. uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym kontynuowanym w latach 60-tych. Z akt sprawy wynika bowiem, że W. S. uczestniczyła w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 18 sierpnia 1967 r. oraz wniosła odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1969 r., w którym podniosła wyłącznie zarzuty dotyczące wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazany wyżej przepis art. 8 ust. 4 dekretu uzależniał dopuszczalność wywłaszczenia od uprzedniego wyczerpania trybu nabycia nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero niezawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, uprawniało organ wywłaszczeniowy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek złożony przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Uznać więc należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy będącej przedmiotem postępowania nadzorczego przesłanki stanowiące podstawę do wywłaszczenia zostały zachowane. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 31 maja 1955 r. poinformowano o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie to zostało wysłane do właścicieli, których miejsce zamieszkania było znane organowi. Ponadto zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady narodowej W. w dniach 16 – 30 czerwca 1955 r. Przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przewidywały możliwość zawiadamiania właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie za pomocą obwieszczeń wywieszanych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczy większej liczby właściciel. W tym trybie mógł być też zawiadamiany właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane. Prawidłowo też organ nadzorczy przyjął, że akta sprawy potwierdzają, że organ wywłaszczeniowy w decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, wskazując stan prawny nieruchomości oraz mapę sytuacyjną. Sąd zgodził się również z ustaleniami organu nadzoru, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało prawidłowo ustalone na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Akta sprawy potwierdzają też ustalenia organu wywłaszczeniowego, że teren nieruchomości o pow. [...] m2 objęty wnioskiem wywłaszczeniowym był niezabudowany i stanowił nieużytek. W ocenie Sądu zatem, organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r., o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa i w zarząd Przedsiębiorstwa Robót [..] W., części nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 stanowiącej współwłasność W. S. i H. S. z nieruchomości o powierzchni [..] ha [...] ary oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1970 r. Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek, art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Organ wykazał, że wskazane powyżej naruszenia prawa nie stanowią jego rażącego naruszenia. Niewątpliwie, naruszenie przepisów procesowych, o jakich mowa wyżej, stanowi poważne uchybienie. Ocenie jednak podlega - czy charakter takiego naruszenia występuje w tym stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja w trybie nadzoru narusza prawo w zakresie częściowo wskazanym w skargach, lecz nie oznacza to, że naruszenie było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze względu na to, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. odpowiada prawu, dlatego też skargi podlegają oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).