I OSK 1150/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA del. Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 262/09 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 262/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. L. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. S. i O. S. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]) hip. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] (dawna ulica [...]) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 roku tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a w 1950 roku, z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Następnie przedmiotowy grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Związku Dzielnic Gmin Warszawy, co potwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzjami: nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, póz. 361 - z późn. zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Organ wskazał, że dotychczasowi właściciele: M. S. i O. S. w dniu [...] października 1948 r. złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego, dokumentując jednocześnie swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1951 r. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na fakt, że aktualnie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę – Gminę Warszawa [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie oznaczonej, jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], należało zawiesić postępowanie wszczęte opisanym wyżej wnioskiem M. S. i O. S. z dnia [...] października 1948 r. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy w wyniku toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania może nastąpić zmiana właściwości rzeczowej, wobec czego Prezydent m.st. Warszawy reprezentujący miasto nie będzie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 1948 r. w części dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] i [...] z obrębu [...]. Postępowanie to, zatem stanowi, w ocenie organu I instancji, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu zażalenia M. L. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że ustalenie, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku dekretowego uzależnione jest od stwierdzenia, kto, i w jakiej części - miasto stołeczne Warszawa czy Powiat Warszawski - jest właścicielem nieruchomości. Zatem kompetencja organu tj. Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku dekretowego, zależy od rozstrzygnięcia innego organu, które określi, w jakiej części grunt, którego postępowanie dotyczy, jest w istocie gruntem komunalnym, a w jakiej części gruntem Skarbu Państwa. Organ II instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony, Prezydent m.st. Warszawy jest w niniejszej sprawie zarówno organem gminy jak i starostą powiatu warszawskiego. Jednakże inny jest zakres jego właściwości, jako organu gminy a inny, gdy działa on, jako starosta powiatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji toczy się obecnie postępowanie dotyczące zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej dotyczącej gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]) hip. [...]. Oznacza to, że prawidłowość nabycia części przedmiotowego gruntu przez gminę stanowi przedmiot postępowania przed innym organem. Organ II instancji wskazał, że właściwość organu administracji nie może się opierać na domniemaniu. Zatem do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej części gruntu objętego wnioskiem dekretowym, Prezydent m.st. Warszawy nie może prowadzić dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem co do części gruntu jego właściwość nie jest określona, a jedynie prawdopodobna. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli w przypadku nieważności decyzji komunalizacyjnej, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wydana w odniesieniu do części gruntu niebędącego własnością komunalną będzie w tej części nieważna, Prezydent, bowiem nie jest właściwy do orzekania w sprawach gruntów, które nie stanowią własności komunalnej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, że w dniu [...] grudnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, co oznacza, iż podstawa zawieszenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy odpadła. Podkreśliła, że rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma żadnego wpływu na toczące się przed Prezydentem postępowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę Warszawa [...] prawa własności budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast postępowanie przed Prezydentem m.st. Warszawy dotyczy rozpoznania wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących kwestię zawieszenia postępowania bowiem przy rozpoznaniu wniosku dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego nie ma żadnego znaczenia okoliczność, do jakiego podmiotu należy grunt przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu na dzień orzekania w sprawie organem właściwym do wydania decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu jest Prezydent m. st. Warszawy, jako organ reprezentujący miasto stołeczne Warszawa i to on winien rozpoznać wniosek dekretowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych nie może zdaniem Sądu skutkować nieważnością decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prezydent m. st. Warszawy zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a), poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy uchylone postanowienie było zgodne z prawem materialnym i procesowym, - art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez wadliwa oceną, że doszło do naruszenia tego przepisu przez organy orzekające w sprawie, - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa poprzez wskazanie, że wydanie decyzji w trybie art. 7 dekretu przez Prezydenta m.st. Warszawy, jako organu wykonawczego m.st. Warszawy nie będzie obarczone wadą prawną w sytuacji ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskich toczących się w oparciu o art. 7 dekretu, jeżeli grunt został skomunalizowany, właściwy rzeczowo jest Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy m.st. Warszawy (gminy), natomiast, jeżeli grunt stanowi własność Skarbu Państwa – właściwy rzeczowo jest Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jeżeli w sprawie dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to w zakresie skutków prawnych decyzji nieważnościowej przyjmuje się fikcję prawną polegającą na uznaniu, że decyzja komunalizacyjna nigdy nie został wydana. W przedmiotowej sprawie oznaczałoby to, że grunt nigdy nie stał się własnością m.st. Warszawy, ale ciągle pozostawał własnością Skarbu Państwa. Wydanie, zatem decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy, jako organu wykonawczego gminy m.st. Warszawy będzie w istocie decyzją odnoszącą się do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem byłaby to decyzja wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze do Sądu I instancji i dodatkowo wskazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługiwało na uchylenie także z tej przyczyny, że wydane zostało w sytuacji prawnej, w której przyczyna zawieszenia postępowania odpadła już po wydaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie komunalizacji budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie badaniu podlega kwestia dopuszczalności skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta m. st. Warszawy będącego uczestnikiem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. jedną z przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej jest wniesienie jej przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien z urzędu zbadać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W razie stwierdzenia, że skarga kasacyjna wniesiona została przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 32 i art. 33 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną, jako niedopuszczalną (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za utrwalony pogląd, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd znajduje także odzwierciedlenie w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, publik. LEX nr 171164, z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, publik. Wspólnota 2009/24/30, z dnia 12 marca 2010 sygn. akt I OSK 1428/08, postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, postanowienie NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję, jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy występując, jako organ wykonawczy gminy m.st. Warszawa działał jednocześnie, jako organ I instancji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie prawa własności czasowej (wieczystego użytkowania) gruntu. W tej sytuacji Gmina m. st. Warszawa nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miała statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt, że Gmina otrzymała zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie samo przez się nie czyni z niej strony (uczestnika) tego postępowania. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Gminę m. st. Warszawa skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie wymagają odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny.