II SA/Gl 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta B ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowo-konferencyjnego na działce nr 1 przy ul. [...] w B. Pismem z dnia [...] r., zakwalifikowanym następnie jako wniosek o wznowienie postępowania, J. i J. L. zaprotestowali przeciwko pozbawieniu ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Podnieśli, że sąsiadują z działką nr 1, ich działka nr 2 styka się jednym rogiem z działką inwestorów. Wskazali, że domagali się zapewnienia im udziału w postępowaniu już na etapie jego prowadzenia, jednakże ich wniosek z [...] r. nie został uwzględniony. Prezydent B. w pierwszej kolejności decyzją z [...] r. odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które wskazało, że jak długo organ nie wyda postanowienia o wznowieniu postępowania, tak długo nie ma możliwości badania zasadności przesłanki wznowienia, jaką w sprawie jest pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy. W konsekwencji Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] r. Po wznowieniu postępowania J. i J. L. złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, powołując się na art. 152 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent miasta B. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu hotelowo-konferencyjnego. W uzasadnieniu podał, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i wskazali, że wykonanie decyzji lokalizacyjnej pociągnie za sobą nieodwracalne skutki, m. in. umożliwi wycinkę drzew. Podali, że skoro powstrzymania wykonania obligują już same przesłanki wznowienia, to tym bardziej skutek taki wywiera wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Podnieśli, że zgodnie z wcześniejszym zastrzeżeniem złożyli uwagi do sprawy w dniu [...] r., wskazujące na okoliczności uzasadniające wadliwość decyzji lokalizacyjnej. Organ nie wstrzymał się jednak z rozstrzygnięciem, nadto już po odmowie wstrzymania wykonania zwrócił się do innych jednostek o opinię w sprawie podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Na wydane w tej sprawie decyzje skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 134/09 uchylił decyzje organów obu instancji. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na zarzucie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji doszedł do wniosku, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wnioskiem. Nadto organ ten odmówił w dalszej kolejności uchylenia decyzji ostatecznej. Wobec powyższego brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Stwierdzono również, że ze względu na swój deklaratoryjny charakter, stwierdzający określony stan prawny, decyzja o ustaleniu warunków nie nadaje się do wykonania, w szczególności w postępowaniu .egzekucyjnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zanegowali stanowisko Kolegium w kwestii niedopuszczalności wstrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarzucili organom wydanie postanowień bez dokładnego zbadania sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 152 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji właściwy w sprawie wstrzyma z urzędu lub na wniosek wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Regulacja ta nie ma charakteru uznaniowego, organ jest bowiem zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast przeszkody takiej nie stanowią przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., albowiem ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i na tym etapie ich stwierdzanie byłoby przedwczesne. Zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. wymaga uprzedniego dokonania przez organ oceny materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wywodach uzasadnienia. Tymczasem postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są niezwykle lakoniczne. Organy obszernie zreferowały tok postępowania, konkluzje co do istoty są jednak zasadniczo arbitralne. Kolegium podało, że do przekonania o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji doszło w oparciu o fakt, że brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ustalił organ I instancji, nadto że organ ten wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Natomiast organ I instancji swego przekonania o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w ogóle nie uzasadnił, poprzestając na jednozdaniowym stwierdzeniu, że "okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji". W tej sytuacji nie można zaakceptować podjętych rozstrzygnięć, ich zasadność wymyka się bowiem spod kontroli Sądu, który nie może domniemywać toku rozumowania przeprowadzonego przez organy administracji. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Kolegium, jakoby decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), nie nadawała się ze względu na swój charakter do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania. Stanowisko takie miało uzasadnienie na gruncie poprzedniego stanu prawnego, obowiązującego pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., w zakresie w jakim decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu orzekała o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.