II OSK 779/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 921/07 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Bd 921/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 0[...] września 2007r. nr SKO-83-2/Lu/06-07 w przedmiocie warunków zabudowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] Wójt Gminy Lubicz ustalił D. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stodoły i budynku gospodarczo - garażowego na maszyny rolnicze, tworzących zabudowę zagrodową o charakterze rolnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości M.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez R. W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwe było zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z uwagi na wielkość nieruchomości wnioskodawcy - nie przekraczającą średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Co do zarzutów w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz występowania potencjalnych konfliktów sąsiedzkich organ administracji stwierdził, że są one bezzasadne na obecnym etapie postępowania. Organ podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednoznacznie o realizacji inwestycji, co oznacza, że wszelkie argumenty i zarzuty dotyczące powyższych kwestii strona będzie mogła podnosić w toku dalszego procesu inwestycyjnego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzje złożył R. W., zarzucając pominięcie jego uzasadnionych interesów. Wskazał, że prowadzi w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] od lat fermę drobiu, której usprawiedliwione interesy mogą kolidować z interesem wnioskodawcy. Zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyjaśnienie bliżej, czy do zabudowy zagrodowej wnioskodawcy stosuje się, czy też nie wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 4 wskazanej ustawy oraz naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu, że zdaniem skarżącego w obrębie przedmiotowych działek brak jest sąsiedztwa bezpośredniego, narusza się tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i nie jest gwarantowane umową. Wokół fermy skarżącego powstają domostwa jednorodzinne, czego konsekwencją są protesty mieszkańców przeciwko fermie drobiu. Zaskarżona decyzja naruszać będzie prawo skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej. D. L. zapewne dołączy do licznej grupy protestującej przeciwko fermie drobiu. Skarżący jako pierwszy stał się właścicielem sporego obszaru ziemi w Mierzynku i zgodnie z prawem rozpoczął tam budowę kurników i hodowlę drobiu, zaś nowi sąsiedzi winni akceptować zastany stan rzeczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniami nie mającymi zastosowania w sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podstawowym przepisem wskazującym na warunki materialnoprawne decyzji jest przepis art. 61 ustawy. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego wart. 61 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie wykonawcze rozporządzenie - Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepisy te są wzorcem do badania legalności zaskarżonej decyzji. Pierwszym wymogiem wskazanym w art. 61 jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Stan zastany w postaci istniejącej zabudowy i ładu przestrzennego ma stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Przepis przewiduje, iż mają być kontynuowane wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Informacje służące za punkt wyjścia mają być zebrane z co najmniej z jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., że cechą tej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie. W ocenie Sądu I instancji przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze przede wszystkim interpretację celowościową i szerokie ujmowanie wskazanych warunków. O ładzie przestrzennym może decydować nie tylko sąsiedni budynek. Ład przestrzenny to pewien układ wzajemnie powiązany, a o jego zachowaniu mogą decydować nawet elementy odbiegające od dotychczasowej zabudowy. Z załącznika do decyzji zawierającego tzw. wyniki analizy, wynika, że uwzględniono parametry i cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Analiza ta jest wystarczająca w szczególności, jeśli uwzględni się charakter zabudowy. Nie można podzielić także troski skarżącego o uzbrojenie terenu na działce sąsiada. Ze skargi nie wynika, jaki rodzaj uzbrojenia terenu nie jest gwarantowany umową. Jeśli chodzi o oczyszczanie ścieków to przewidziano przydomową oczyszczalnię ścieków. Podnoszony w skardze zarzut wskazujący na to, że wybudowanie siedliska może spowodować dalsze skargi związane z uciążliwością fermy drobiu prowadzonej przez skarżącego jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Interes faktyczny skarżącego nie może mieć wpływu na ograniczenie korzystania z prawa własności przez D. L.. Zakaz budowania w pobliżu fermy drobiu byłby faktycznym ograniczeniem wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący wskazuje jedynie na swe interesy faktyczne, a nie prawne. Skarżący R. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skarżący zarzucił wyrokowi sądu I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu skarżącego, prowadzącego w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] od lat fermę drobiu, której usprawiedliwione interesy mogą niewątpliwe kolidować z interesem wnioskodawcy D. L. (co do budowy budynku mieszkalnego przez wnioskodawcę zwłaszcza). Zarzucił nadto wadliwe przyjęcie przez WSA, że zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne na tym etapie postępowania, mimo iż skarżący uważa, że może je już podnosić, a art. 7 k.p.a. obowiązuje na wszystkich etapach postępowania administracyjnego 2. naruszenie prawa materialnego, a to zwłaszcza art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wyjaśnienie bliżej czy do zabudowy zagrodowej wnioskodawcy stosuje się czy też nie wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 4 wskazanej ustawy (a co warunkuje planowaną zabudowę zagrodową) i czy jest on spełniony w całości, zatem, czy w istocie rzeczy wniosek D. L. zmierza w kierunku zabudowy zagrodowej terenu, czy też tylko do przekształcenia gruntów rolnych na budowlane i ich podziału na działki, ewentualnie 3. naruszenie prawa materialnego, a to zwłaszcza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie faktu, że w obrębie przedmiotowych działek brak jest sąsiedztwa bezpośredniego, narusza się tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa i narusza się ład przestrzenny objętego decyzją terenu (zasady kontynuacji parametrów i cech zabudowy itd.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie są spełnione wszystkie warunki wymagane przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tereny na których zamierza posadowić swoje przedsięwzięcie D. L. (dom mieszkalny) są generalnie terenami rolnymi (nie budowlanymi). Wniosek D. L. dotyczy szczególnej budowy na gruntach rolnych, tj. budowy budynków przeznaczonych na potrzeby prowadzonego lub planowanego gospodarstwa rolnego. Wiążą się z tym zaś odmienności w procesie ustalania warunków zabudowy. W grę wchodzi zwłaszcza tzw. wymóg "dobrego sąsiedztwa" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - w odniesieniu do planowanej zabudowy zagrodowej. SKO w Toruniu nie podaje bliżej, że wymóg ów jest spełniony bądź też nie. W ocenie Sądu zaś tak jest, z czym nie zgadza się skarżący. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie brak jest sąsiedztwa bezpośredniego, o którym mowa w przywołanym przepisie. Sąd nie podał, jaka działka sąsiednia jest dostępna z tej samej drogi publicznej i jak dozwala to na kontynuację zabudowy przez wnioskodawcę - D. L.. Skarżący uważa, że planowana inwestycja nie chroni ładu przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organu i Sądu interpretacja działki sąsiedniej nie powinna być rozumiana jako mieszcząca się w szerokim sąsiedztwie. O ładzie przestrzennym winien decydować tylko sąsiedni budynek, a o jego zachowaniu nie mogą decydować elementy odbiegające od dotychczasowej zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy nie można uznać za zbyt czytelny, jednak intencje ustawodawcy należy odczytywać w pierwszej kolejności z punktu widzenia wykładni językowej a nie celowościowej. "Sąsiedztwo" zaś to wg Słownika Języka Polskiego Wyd. Naukowego PWN S.A. 1. -znajdowanie się lub mieszkanie w pobliżu kogoś, czegoś 2. -okolica, miejsce najbliżej czegoś położone 3. -osoba lub osoby znajdujące się albo mieszkające w pobliżu Chodzi tutaj m.in. o okolicę, miejsce najbliżej czegoś położone; najbliżej nie może zatem być rozumiane jako mieszczące się w szerokim sąsiedztwie. Tak szerokie podejście do omawianego zagadnienia ostać się nie może, i nie przemawia za nim również definicja "ładu przestrzennego". Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów. Niewątpliwie ferma drobiu i jej obiekty (kurniki) w zestawieniu z planowanym przez inwestora domem jednorodzinnym różnią się nową, projektowaną zabudową, a zatem przeczą zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wreszcie w ocenie skarżącego przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działki D. L., albowiem działki sąsiednie w stosunku do jego działki zabudowane mają być budynkami o różnych funkcjach - np. z jednej strony działki - zakład produkcyjny a z drugiej dom jednorodzinny. W takiej sytuacji konieczne jest ustalenie dominującej funkcji, jaką pełnią budynki zlokalizowane na danym terenie i ustalenie warunków zabudowy na inwestycje, która będzie zgodna z ta dominującą funkcją. Skarżący uważa, że jego budynki gospodarskie (kurniki) pełnią funkcję dominującą na przedmiotowym obszarze, dlatego inwestycja D. L. nie będzie mogła być zgodną z tą funkcją. Dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy konieczna jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Chodzi przy tym głównie o sposób ustalenia obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego nie wyjaśnionym przez Sąd pozostaje, czy wszystkie działki w obszarze zostały objęte analizą, a jeśli tak to nie wiadomo jaką zasadę przyjęto wybierając działki do analizy. Skarżący kwestionuje zatem, rzetelność analizy złożonej w sprawie niniejszej. Uważa on, że analiza w sposób niedostateczny ujmuje okoliczności istnienia jego fermy drobiu na przedmiotowym obszarze, co winno wpływać na odmowę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zauważa też, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wnioskodawcy (art. 61 ust. 1 pkt 3). Wykonanie uzbrojenia terenu - wbrew art. 61 ust. 5 - nie jest gwarantowane przez wnioskodawcę w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nie wynika to z zaskarżanej decyzji, a umów takich brak w aktach sprawy. Wszelkie decyzje odnośnie ustalania warunków zabudowy dla domów mieszkalnych w bezpośrednim pobliżu fermy (jak w tej sprawie) winny być gruntownie przemyślane przez organy. Skarżący uważa, że jego zarzuty mogą być podnoszone już, a nie jak chce organ na późniejszych etapach postępowania. Skarżący jest zdania, że w istocie rzeczy wnioskodawcy zależy tylko na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego i że nie jest on zainteresowany zabudową zagrodową terenu. Wójt Gminy Lubicz dokonuje przekształceń gruntów rolnych na budowlane i dozwala na ich dalszy podział na działki. Winno to być przemyślane, gdyż prowadzona przez skarżącego działalność hodowlana, mimo iż realizowana zgodnie z wszelkimi wymogami prawnymi przeszkadza okolicznym mieszkańcom. W sąsiedztwie fermy następuje wręcz "wysyp" domostw jednorodzinnych, czego konsekwencją są protesty mieszkańców przeciwko sąsiedztwu fermy drobiu. Nie są to przy tym zdarzenia przyszłe i niepewne, ale fakty które dokonują się już dzisiaj. D. L. sam zresztą w swoich pismach protestacyjnych pisze, że jego zamiarem jest osiąść w Mierzynku jako "oazie spokoju". Okoliczność ta sprawia, że między stronami, sąsiadami zaczynają się tworzyć sytuacje konfliktowe inicjowane przez "nowych mieszkańców Mierzynka", którym przeszkadza ferma. Konflikty trzeba łagodzić już dziś, a zwłaszcza zapobiegać im u źródeł. W konsekwencji skarżący, który na poparcie swoich twierdzeń złożył organowi II instancji dokumenty świadczące o protestach mieszkańców przewiduje, że dalszy taki stan rzeczy tj. zgoda na kolejne zabudowy l-rodzinne i dalsze protesty doprowadzić może do zamknięcia jego fermy. Działalność hodowlana skarżacego jest nadzorowana i kontrolowana przez wiele służb i inspekcji (weterynaryjnych, ochrony środowiska itd.). Kolejne kontrole, także te inicjowane przez okolicznych mieszkańców, niczego niepokojącego nie stwierdzają. Zakaz budowania w pobliżu fermy drobiu nie będzie faktycznym ograniczeniem wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości - winni oni bowiem wkomponowywać własne przedsięwzięcia w przedsięwzięcia już istniejące (np. zamiast domów mieszkalnych wznosić mały zakład produkcyjny, utylizacyjny, fermę itd.; który nie będzie "oprotestowywał" działalności "wysoce uciążliwej fermy drobiu". Skarżący uważa, że zaskarżone orzeczenie pomimo, że nie narusza wprost prawa własności i uprawnień osób trzecich to dozwala na to. Wnioskodawca będzie protestował przeciwko, rzekomemu uciążliwemu sąsiedztwu fermy (zapachy, transport, kurz itd.) tak by zmusić skarżącego do zamknięcia działalności w M.. Liczne protesty w tym względzie dokonują się już dzisiaj, zaś liczne kontrole inicjowane przez sąsiadów "nękają" skarżącego aktualnie. Skarżący jako pierwszy stał się właścicielem sporego obszaru ziemi w Mierzynku, zgodnie z prawem rozpoczął tam budowę kurników i hodowlę drobiu. Jest to działalność opłacalna nie tylko dla niego, jego rodziny, ale i dla gminy tudzież pobliskich mieszkańców (zatrudnienie). Skarżący ma nadto nie tylko tzw. pozwolenie zintegrowane, ale też zgodę na dalszą rozbudowę kurników. Wreszcie, sprowadzający się z zewnątrz, nowi sąsiedzi skarżącego winni akceptować zastany stan rzeczy, nie zaś protestować, czy inicjować kolejne kontrole tego przedsiębiorcy. Żadnych uchybień w działalności skarżącego nie stwierdzono. Wzgląd na zasadę prawdy obiektywnej, a zwłaszcza na tzw. słuszny interes obywatela statuowane przez art. 7 k.p.a. winny mieć organy i WSA w stosunku do skarżącego, rozstrzygając w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś art. 174 pkt 2 przewiduje możliwość oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Trudno wyjaśnić z jakich przyczyn w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenia prawa materialnego) podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., skoro przepis ten niewątpliwie jest przepisem proceduralnym, kształtującym jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wielokrotnie podnoszono, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. W skardze kasacyjnej nie powołano natomiast żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu miałby uchybić sąd I instancji. Z powyższych zatem powodów zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 7 k.p.a. nie mógł zostać merytorycznie oceniony. Zwrócić należy także uwagę na to, że wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu skargi podniósł argumenty dotyczące oceny materiału dowodowego przez sąd I instancji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to jednak odniesienie się do tych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu brak sformułowanych należycie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą to w pierwszym rzędzie przywołać należy ich treść. Art. 61 ust. 1 ustawy określa warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy następująco: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według zaś art. 61 ust. 4 ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyroku sądu I instancji nie pozostawia wątpliwości, że do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę stosuje się zasadę "dobrego sąsiedztwa", wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie wskazało bowiem, że z uwagi na wielkość działki należącej do inwestora - mniejszą od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Lubicz - nie dochodzi do wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji natomiast, analizując treść zasady "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 ustawy jednoznacznie dał wyraz swemu stanowisku - zgodnie z którym zasada ta dotyczy inwestycji planowanej przez D. L.. Inwestycja ta, to według wniosku "zabudowa zagrodowa, budynki magazynowo - gospodarczo - mieszkalne". Zabudowa obejmować ma stodołę, budynek mieszkalny parterowy oraz budynek gospodarczo - garażowy na maszyny rolnicze. Stwierdzenie, czy dana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej lub nie, miałoby znaczenie jedynie w przypadku możliwości zastosowania wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże z przyczyn wskazanych powyżej. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji właściwych w sprawach planowania przestrzennego rozważanie tego, czy rzeczywistym zamiarem właściciela gruntu jest prowadzenie produkcji rolnej, czy też jedynie zamieszkiwanie w budowanych obiektach. Natomiast co do istoty realizacji zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do objętej wnioskiem inwestycji to stwierdzić należy, że działka sąsiednia w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 ustawy to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2004. str. 495). W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, która realizuje się przez powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, podkreślając, że za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Przy takim rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, charakter taki zachowują działki położone w obrębie obszaru analizowanego, również po przeciwnej stronie drogi publicznej w stosunku do nieruchomości wnioskodawcy. Skoro działki te zabudowane są domami mieszkalnymi, a na przynajmniej jednej z nich realizowana jest ponadto produkcja rolna - to uznać należy, że zabudowa zagrodowa obejmująca budynek mieszkalny wraz z obiektami służącymi prowadzeniu gospodarstwa rolnego (stodoła i budynek garażowo - magazynowy) stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07). Zamierzona przez inwestora - według wniosku - inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu, skoro łączyć ma funkcję mieszkalną i związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oczekiwanie wnoszącego skargę kasacyjną, by w sąsiedztwie prowadzonej przez niego fermy hodowli drobiu miały być lokalizowane jedynie inwestycje o charakterze uciążliwym. Z drugiej strony podkreślić należy, że decyzja o podjęciu inwestycji w sąsiedztwie legalnie istniejących zabudowań w których prowadzona jest hodowla drobiu oznacza akceptację nieuniknionych w tej sytuacji uciążliwości - o ile nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa. Trudno wszakże dostrzec naruszenie interesu prawnego hodowcy przez kontrolę prowadzonej przezeń działalności wykonywaną przez powołane do tego organy. Wbrew zarzutom skarżącego sąd I instancji należycie ocenił przesłankę wystarczającego zapewnienia uzbrojenia gruntu inwestora. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem umowa dotycząca dostawy energii elektrycznej dla inwestora do obiektu położonego Mierzynku na działce [...] a także warunki projektowe wystawione przez podmiot zaopatrujący w wodę - zapewniające możliwość wykonania przyłącza do sieci wodociągowej. Dopiero po wykonaniu tego przyłącza możliwe będzie zawarcie umowy o dostawę wody w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 nr 123 poz. 858). Mając na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.