II GSK 880/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 355/09 w sprawie ze skargi C. W. S.A. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od C. W. S.A. we W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 355/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. W. S.A. z siedzibą we W. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 9000 zł, w tym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – 8000 zł oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf nie poddany kontroli okresowej lub badania kontrolnemu – 1000 zł. Ponadto, Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 1645 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 6 czerwca 2008 r. przeprowadzona została kontrola drogowa zespołu pojazdów, którym kierował L. L., zatrudniony w C. W. S.A. Podczas kontroli kierowca okazał dokument licencji wystawionej na przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą P. P. Z. i M. "C. W." z siedzibą we W. W trakcie kontroli organ stwierdził ponadto, że badanie okresowe tachografu zamontowanego w pojeździe straciło swoją ważność. W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło do naruszenia art. 5 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d.) w zakresie obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy stosownej licencji z wyłączeniem taksówek oraz naruszenia Załącznika 1, Rozdział VI pkt 1 i 3 rozporządzenia (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), co skutkowało nałożeniem kary, o której mowa w lp. 1.1 i lp. 11.1.1.d załącznika do u.t.d. Zdaniem organów inspekcji transportu drogowego, przedsiębiorcy nie uwalniała podnoszona okoliczność, że spółka powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego – P. P. Z. i M. "C. W." z siedzibą we W., w rezultacie czego C. W. S.A. wstąpiła na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było wspomniane przedsiębiorstwo państwowe, bez względu na charakter prawny tych stosunków, a więc także w uprawnienia z licencji transportowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstwa państwowego polega na przekształceniu w całości przedsiębiorstwa państwowego lub komunalnego w spółkę prawa handlowego. W wyniku aktu komercjalizacji nie powstaje nowy podmiot gospodarczy, a jedynie dochodzi do przekształcenia podmiotu dotychczas istniejącego, w zakresie jego formy prawnej. Utworzona jednoosobowa spółka Skarbu Państwa wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo, bez względu na ich charakter, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że nowo powstała spółka zostaje wprowadzona w całą sytuację faktyczną i prawną komercjalizowanego przedsiębiorstwa, w tym przejęcie wszelkich uprawnień wynikających z rozstrzygnięć administracyjnych przysługujących temu przedsiębiorstwu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.t.d. stanowią wprawdzie lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, jednak nie dają one podstawy do przyjęcia, że w efekcie komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego polegającego na przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, dokonanego w trybie tej ustawy, wygasa przysługująca temu przedsiębiorstwu licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Nielogicznym byłoby nałożenie na organ obowiązku przenoszenia uprawnień płynących z licencji transportowej na podmiot powstały w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w sytuacji, gdy licencja ta wygasłaby, jak uważa organ w momencie prawomocnego zakończenia procesu przekształcania. Oznaczałoby to, że organ przenosiłby prawa wynikające z aktu prawnego nieznajdującego się w obrocie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro licencja nie wygasła w momencie przekształcenia wspomnianego przedsiębiorstwa państwowego w skarżącą spółkę, to organ nie miał podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 13 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono ustępy 1 – 3 tego artykułu) u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec strony skarżącej prowadzącej transport drogowy bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika do u.t.d.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że zdaniem organu art. 13 u.t.d. wyłącza możliwość przejęcia przez spółkę Skarbu Państwa powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego uprawnień wynikających z licencji na krajowy transport drogowy i w istocie uznanie, iż w efekcie przekształcenia licencja udzielona przedsiębiorstwu państwowemu wygasa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że wbrew zarzutom Sądu pierwszej instancji organy administracji, które wydały zaskarżone decyzje nie uznały, że przekształcenie, o którym mowa w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji oznacza wygaśnięcie licencji udzielonej przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powstaje wówczas pewien stan "tymczasowego zawieszenia" uprawnień z licencji, kiedy to przekształcony podmiot (spółka) nie może wykonywać w oparciu o tę licencję transportu drogowego, aż do momentu przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 13 u.t.d., to jest przeniesienia uprawnień z niej wynikających w drodze decyzji administracyjnej przez organ, który udzielił licencji przekształcanemu podmiotowi. Może się bowiem okazać, że uprawnienia z omawianej licencji nie zostaną przeniesione na przekształcony podmiot (spółkę), ponieważ spółka nie spełni wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. W procesie przekształcenia podmiotu uprawnienia z licencji transportowej nie przechodzą z mocy prawa na przekształcony podmiot, bowiem z art. 13 ust. 3 u.t.d. (stanowiącego lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji) wynika, że podmiot przekształcony winien złożyć wniosek w celu wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego z założenia doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej przenoszącej na przekształcony podmiot uprawnienia i obowiązki wynikające z licencji. Wydana w tym zakresie decyzja ma charakter konstytutywny. Zmienia ona istniejący stosunek prawny, przy czym zmiana ta następuje nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. W. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił zarzuty składające się na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie (w odniesieniu do art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika do u.t.d. - niezastosowanie tych przepisów mimo zachodzącej zdaniem strony powinności w tym zakresie) oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania oparty jest na twierdzeniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i przepisu ustrojowego, niesłusznie przypisał organowi odwoławczemu pogląd, że art. 13 u.t.d. wyłącza możliwość przejęcia przez spółkę Skarbu Państwa powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego uprawnień wynikających z licencji na krajowy transport drogowy i w istocie uznanie, iż w efekcie przekształcenia licencja udzielona przedsiębiorstwu państwowemu wygasa. Wbrew jednak stanowisku Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenie, że organ administracji publicznej oparł rozstrzygnięcie na opisanym poglądzie prawnym. Okoliczność, że Sąd uznał za kluczową dla wyniku sprawy ocenę, czy w efekcie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, na podstawie przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, w spółkę prawa handlowego, wygasa licencja udzielona przedsiębiorstwu państwowemu na krajowy transport drogowy (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie oznacza, że Sąd polemizował ze stanowiskiem organu w omawianym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach opisu stanu sprawy również nie przedstawił sformułowań wskazujących, że postrzegał pogląd Głównego Inspektora Transportu Drogowego we wskazywany w ramach zarzutu sposób. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest w opisanych okolicznościach chybiony. Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wykonująca transport drogowy spółka akcyjna powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, na podstawie przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, legitymująca się udzieloną przekształconemu przedsiębiorstwu państwowemu licencją na krajowy transport drogowy, wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji i w związku z tym podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). W lp. 1.1 załącznika do u.t.d. ustawodawca wymienia naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, za które przewiduje karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Wykonywanie transportu drogowego, jak wynika z regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). W ramach występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego zachodzi sytuacja, w której zakaz podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej został usunięty w stosunku do przekształcanego przedsiębiorstwa państwowego. Uprawnione z licencji przedsiębiorstwo uległo przekształceniu w spółkę handlową na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Zgodnie z tym samym przepisem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowiły inaczej, spółka ta wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo państwowe, bez względu na charakter prawny tych stosunków. Zastosowanie sformułowania "bez względu na charakter prawny tych stosunków", odmiennego od użytego w art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej powoływanej jako k.s.h., słabszego określenia "wszystkie" w odniesieniu do przekształcanych i przekształconych spółek handlowych, wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia sukcesją uniwersalną również uprawnień z zakresu pozwoleń udzielanych przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, mimo braku zapisu ustawowego podobnego do art. 553 k.s.h., w ramach którego wymieniono jako podlegające sukcesji zezwolenia, koncesje i ulgi. Z tego powodu nie można przyjmować, by generalnie obowiązywała reguła wygasania uprawnień o opisywanym charakterze z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę handlową. Zarówno regulacja zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji ("jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej"), jak i reguły wykładni odnoszące się do stosunku ustaw szczególnych do ogólnych i ustaw późniejszych do wcześniejszych, stanowią przyczynę, dla której rozważyć należy, czy określone w art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji zasady sukcesji uprawnień z licencji udzielonych przedsiębiorstwu państwowemu są wyłączone lub zmodyfikowane przepisami ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca w art. 16 ust. 1 u.t.d. enumeratywnie wymienia przypadki wygasania licencji, wśród których brak przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę. Jak z tego wynika uprawnienia z licencji na transport drogowy nie wygasają z chwilą przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę handlową. Z drugiej strony w art. 13 ust. 1 u.t.d. formułuje zasadę nieprzenoszalności uprawnień z licencji. Zasada ta dotyczy przenoszenia uprawnień na osobę trzecią. Na ogół nie jest kwestionowany pogląd, że podmioty przekształcane i przekształcone na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, czy też art. 551 § 1 k.s.h. zachowują tożsamość. Podmiotowość w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych jest jednak postrzegana inaczej. Zgodnie z poglądami formułowanymi z uwzględnieniem regulacji dotyczących różnorakich uprawnień publicznoprawnych, przekształcane przedsiębiorstwo państwowe i powstała w wyniku przekształcenia jednoosobowa spółka Skarbu Państwa traktowane są jako dwie różne osoby prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 marca 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1857/93, ONSA 1995/1/42, dotyczący podmiotowości podatkowej; z dnia 16 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 611/98, LEX nr 45024, dotyczący problematyki komunalizacji). Według art. 11 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w licencji określa się nie tylko nazwę i adres przedsiębiorcy, ale przede wszystkim "przedsiębiorcę", to jest jego ogólne cechy związane z formą prowadzonej działalności gospodarczej. Do przypadków przekształceń podmiotowych, w tym na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawodawca odnosi się w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. W wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Przedstawiony stan prawny zawiera przesłanki do przyjęcia, że sformułowana w art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji zasada sukcesji generalnej przekształconej spółki Skarbu Państwa, w przypadku licencji na krajowy transport drogowym ulega istotnym modyfikacjom. Uprawnienia z licencji udzielonej przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu nie wygasają lecz zmieniają charakter na warunkowy. Powstała w wyniku przekształcenia spółka handlowa będzie mogła korzystać z uprawnień pod warunkiem, że spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 3 u.t.d., w szczególności odnoszone do nowopowołanych członków organu zarządzającego spółki handlowej (a nie przedsiębiorstwa państwowego) wymogi dobrej reputacji i kompetencji zawodowych oraz że organ, który udzielił licencji wyda decyzję o przeniesieniu uprawnień na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i - w razie jego wykonywania - podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji. Zaskarżony wyrok z wymienionych powodów podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji kwotę 1360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (160 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radców prawnych, z których jeden sporządził i wniósł skargę kasacyjną, a drugi brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zaś żaden z nich nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (1200 zł).