I SA/Wa 163/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1986 r., nr [...], odmawiającej J. P. przyznania odszkodowania z tytułu przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] stycznia 1986 r. znak [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. odmówił J. P. przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stwierdzając w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wskazane w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. wystąpiła J. P., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Rozstrzygniecie to utrzymał w mocy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1563/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie wszystkie osoby, które posiadały interes prawny zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu oraz podkreślił, że organ ograniczył się do stwierdzenia, iż stroną postępowania jest J. P. (poprzednio N.), która jest następcą prawnym jedynie M. S. W postępowaniu pominięty został zaś drugi współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości tj. B. S. ewentualnie jego następcy prawni. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], po wykonaniu zaleceń Sądu wynikających w wyroku z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1563/04, ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja ta została skierowana do J. P. W dniu 21 lutego 2008 r. J. P. wniosła odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1986 r. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, na fakt błędnego pouczenia ją przez organ o możliwości złożenia odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym należało zbadać, czy Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. dokonał prawidłowej oceny całego materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 7 i 77 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1986 r., nr [...] był obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym, przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc powyższe przesłanki do przedmiotu sprawy, Minister Infrastruktury stwierdził, iż należy zgodzić się z ustaleniami organu wojewódzkiego, że na podstawie w/w przepisów nienależne było odszkodowanie, gdyż na nieruchomości nie znajdował się budynek jednorodzinny, jak również grunt nieruchomości został faktycznie odebrany właścicielce przed 5 kwietnia 1958 r., na co wskazuje m.in. pismo z dnia 27 czerwca 1958 r. będące wnioskiem o odszkodowanie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r. - na co wskazuje skarżąca - nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, skoro, jak wynika z akt sprawy, właścicielka nieruchomości została pozbawiona faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co wyłączało możliwość przyznania odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Ministra w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] szczegółowo ustosunkował się do przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym w szczególności do podniesionego przez skarżącą zarzutu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu fakt, iż Wojewoda [...] błędnie pouczył o możliwości odwołania się do Ministra Budownictwa nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro odwołanie wpłynęło do właściwego organu tj. do Ministra Infrastruktury. Odnosząc się do kwestii ustalenia stron, Minister Infrastruktury wskazał, iż z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia 4 czerwca 2003 r. [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność B. S. oraz M. S. Postanowieniem Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] listopada 1958 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu 24 września 1958 r. M. S. nabyła J. N. z d. S. Z odpisu aktu małżeństwa zawartego w dniu 18 czerwca 1974 r. wynika, że J. N. zawarła związek małżeński z J. P. i przyjęła nazwisko męża. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt. [...] spadek po zmarłym w dniu 20 marca 1923 r. B. S. nabyła J. P. z d. S. Zatem zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, iż jedyną spadkobierczynią B. S. i M. S. jest J. P. Wobec powyższych ustaleń, Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, na podstawie których organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi J. P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu skargi, że organy administracji prowadzące postępowanie nadzorcze błędnie ustaliły, iż decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania nie narusza prawa w stopniu rażącym. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organów administracji, zostały spełnione przesłanki odszkodowania o których mowa w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, zaś decyzja pozbawiająca ją odszkodowania oparta była na błędnych ustaleniach. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. Z tego obowiązku, zdaniem Sądu, organy nadzorcze prowadzące przedmiotowe postępowanie nie wywiązały się prawidłowo. Materialnoprawną podstawę badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1986 r., nr [...] stanowiły obowiązujące w dacie jej wydania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a w szczególności art. 90 zgodnie z którym, przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowania za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli prowadzący gospodarstwo rolne zostali pozbawieni możliwości władania tym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przedmiotowa ustawa weszła w życie w dniu 1 sierpnia 1985 r. i w tym dniu, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 89 ust. 1 "wygasiła" prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), pozostawiając tylko 3 kategorie nieruchomości. Z powołanego wyżej przepisu art. 90 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami wynika, że przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości [...], który na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszedł na własność Państwa uzależnione jest o spełnienia łączenie dwóch przesłanek, tj.: przed datą wejścia w życie dekretu nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek powoduje brak podstaw do ustalenia odszkodowania. Należy podnieść w tym miejscu, że w orzecznictwie podkreśla się, iż treść art. 7 i art. 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jednoznacznie wskazywały na intencje przejęcia na własność Państwa nieruchomości objętych tym aktem za odszkodowaniem. Dlatego w sprawie o odszkodowanie z tytułu takiego przejęcia na organie orzekającym w ramach dyspozycji art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ciąży bezwzględny obowiązek nie budzącego wątpliwości wykazania ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych do przewidzianego w tych przepisach odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1989 r., sygn. akt I SA 611/89, opublik. ONSA 1990, Nr 1, poz. 9). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał - co słusznie zauważa skarżąca - że organy prowadzące postępowanie nadzorcze nieprawidłowo zbadały i oceniły, iż decyzja odmawiająca J. P. przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] nie jest dotknięta żadną z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym przesłanką rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. w decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r. odmowę przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...] uzasadnił brakiem spełnienia jednej z dwóch przesłanek wymienionych w art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując, że z opisu technicznego z dnia 24 października 1948 r. sporządzonego przez Zarząd Miejski w W. Resort Techniczno - Budowlany oraz z oświadczenia J. P. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym większym niż dom jednorodzinny. W ocenie Sądu takie postępowanie organu stanowi rażące naruszenie art. 90 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakłada na organ obowiązek dokładnego zbadania uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych do przewidzianego w tym przepisie odszkodowania. Tylko bezsporne wskazanie braku jednej z dwóch przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie dawało organowi prawo wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Tymczasem organ administracji odmawiając przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt w sposób pobieżny i lakoniczny, opierając się na niepełnym materiale dowodowym stwierdził niedopuszczalność przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...] pod budownictwo jednorodzinne (nie odnosząc się w ogóle do mającego w tej sprawie zastosowanie Ogólnego Planu Zabudowy Miasta W. z 1931 r., oraz do kwestii pozbawienia byłych właścicieli lub ich następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Tymczasem ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatki służbowej z dnia 4 października 1959 r. wynika bezspornie, że istniała możliwość faktycznego władania tą nieruchomością jeszcze po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wskazuje ona bowiem, iż na terenie przedmiotowej działki w dniu sporządzania notatki nie było żadnych zabudowań ani fundamentów. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniem organów nadzorczych, nie jest istotne, kiedy faktycznie Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość, lecz kiedy nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Wobec powyższych ustaleń, przyjąć należy, że organy nadzorcze niesłusznie przyjęły za dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym kwestię prawnej możliwości zabudowy przedmiotowej działki domem jednorodzinnym oraz kwestię utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. W takiej sytuacji Sąd uznał, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie ocenił w sposób właściwy i wyczerpujący przesłanek co do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania skarżącej. Z podniesionych wyżej przyczyn, decyzje obu instancji należało uchylić. Koniecznym bowiem jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.