II SA/Gl 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 pkt. 2,3 i 4 oraz § 2 w zakresie, w jakim odnosi się do załącznika graficznego nr 2. Rada Miasta w P. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg położonych na terenie miasta P. do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Uchwała zaliczyła do dróg gminnych wskazując ich przebieg cztery ulice: 1) drogę oznaczoną nr ewidencyjnymi działek 1, 2, 3 i 4 oraz części działek 5, 6 i 7; 2) drogę oznaczoną nr ewidencyjnymi działek 8, 9, 10 i 11 oraz części działek 12 i 13; 3) drogę oznaczoną nr ewidencyjnymi działek 14 i 15; 4) drogę oznaczoną nr ewidencyjnymi działek 16 i 17. W odpowiedzi na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Zastępca Prezydenta Miasta P. pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, iż działki nr 1, 2, 3, 17 4, 5 i 6 stanowią własność Gminy P.. Działki natomiast, przez które przebiegają drogi 2, 3 i 4, objęte księgą wieczystą KW Nr [...],[...] i [...], stanowią własność Skarbu Państwa (działka nr 11 znajduje się w użytkowaniu wieczystym A S.A. z siedzibą w K.). Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 1 pkt 2, 3, 4 uchwały oraz w § 2 uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do załącznika graficznego nr 2 - jako niezgodnej z art. 2a oraz art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności Gminy P. Do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest bowiem (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Wojewoda [...] zauważył nadto, że obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych np.: za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) czy też za zajęcie pasa drogowego (art. 40 tejże ustawy). Skoro przepis ustawy przewiduje możliwość pobrania takich opłat za korzystanie z drogi publicznej, a taką niewątpliwe jest droga gminna, to w przedmiotowym przypadku rada ustalałaby wysokość opłat za korzystanie z gruntów niebędących własnością gminy, a gmina czerpałaby korzyści z cudzej własności. Kolejną kwestią problematyczną jest zdaniem organu nadzoru ustawianie znaków drogowych i innych urządzeń związanych z organizacją ruchu. Prezydent jako zarządca drogi nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, jako że żaden przepis nie daje mu możliwości ustawienia takich urządzeń na cudzym gruncie, bez zgody właściciela. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż Rada Miasta podjęła skarżoną uchwałę w celu zdecydowanego uatrakcyjnienia okolicznych terenów oraz ze względu na inicjatywę, jaką przejawiali właściciele nieruchomości sąsiednich - potencjalni inwestorzy, którzy nie mieli dotychczas koniecznego dostępu do drogi publicznej, co z kolei znacznie utrudniało bądź wręcz uniemożliwiało realizację jakichkolwiek inwestycji. Skarżona uchwała nie narusza żadnych praw podmiotów prywatnych, a co więcej, zdaniem Gminy, wpływa korzystnie na nieruchomości sąsiadujące z drogą w tym na ustanowione na gruncie Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego, jakie przysługuje A S.A. w K., albowiem oddana A nieruchomość stanowiąca działkę nr 11 w razie stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały ponownie nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika chybione jest także twierdzenie organu nadzoru dotyczące ewentualności bezpodstawnego pobierania przez Gminę P. opłat za korzystanie z drogi publicznej. Oparte jest ono bowiem wyłącznie na przypuszczeniach podczas gdy faktem jest, iż dotychczas koszty związane z utrzymaniem przedmiotowej drogi ponosiła tylko i wyłącznie Gmina P. czyniąc konieczne nakłady na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Miasta w P. uprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych drogi opisanej w § 1 pkt 1 uchwały albowiem działki, przez które droga ta przebiega stanowią własność Gminy. Jednakowoż działki, przez które przebiegać miałyby ulice wskazane w uchwale w § 1 pkt 2, 3 i 4 stanowią własność Skarbu Państwa, a tym samym w całej rozciągłości podzielić należy stanowisko Wojewody [...], iż Rada Miasta w P. podejmując uchwałę o zaliczeniu dróg tych do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części tj. w części określonej w § 1 pkt 2, 3 i 4, a także w § 2, w zakresie, w którym odnosi się do obrazującego przebieg dróg tych załącznika graficznego nr 2. W konsekwencji podjęcia uchwały z naruszeniem prawa nie mógł wpłynąć na wynik sprawy powołany w uzasadnieniu zaskarżonego aktu argument, iż drogi oznaczone nr 2, 3 i 4 stanowią uporządkowanie stanu zastanego przekazanego w wyniku likwidacji Przedsiębiorstwa B, a zaliczenie ich do dróg publicznych cyt. "umożliwi szybkie zainwestowanie terenów przyległych, a przez to stworzenie nowych miejsc pracy". Naruszenia prawa i zaliczenia do dróg gminnych ulic przebiegających przez działki należące do Skarbu Państwa nie może też sanować zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, iż dzięki uchwale Rada uatrakcyjniła okoliczne tereny. Przywoływane przez Radę Miasta w P. okoliczności pozbawione są bowiem znaczenia prawnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie.