II OSK 1145/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 7/09 w sprawie ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie niewydania decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz E. W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło E. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 7/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie nie wydania decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że ocenia bezczynność organu według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. W tej dacie, tj. 7 maja 2009 r. stan bezczynności już nie istniał, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 2009 r. załatwiło sprawę w formie postanowienia, które zakończyło postępowanie w II instancji. Postanowienie to zostało wydane przed wniesieniem skargi na bezczynność, czyli w dacie wniesienia skargi w/w organ odwoławczy nie był w stanie bezczynności. Natomiast okoliczność doręczenia orzeczenia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ istotnym jest ustalenie daty wydania postanowienia, a nie jego doręczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. E. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając tę podstawę skargi kasacyjnej wskazała na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, co stanowi naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie przedstawienie w uzasadnieniu najważniejszych informacji, że postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zostało nadane (w istocie wydane w trybie autokontroli) w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. nadane dzień po doręczeniu skargi na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, a co ważniejsze także po upływie terminu załatwienia sprawy (sprawa winna być załatwiona do 22 stycznia 2008 r.). Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że organ załatwił sprawę przed terminem jest oceną wadliwą. Data wydania postanowienia (widniejąca na orzeczeniu – tu: [...] stycznia 2009 r.) w myśl art. 57 § 5 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest żadnym dowodem zachowania terminu. Dla oceny zachowania terminów data, którą opatrzono orzeczenie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie ma żadnego znaczenia. Istotna z punktu widzenia bezczynności jest tylko data nadania orzeczenia. Rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd nie powinien sprawdzać jedynie, czy organ pozostaje w zwłoce, ale także i to kiedy i w jakich okolicznościach stan bezczynności przestał istnieć. Skarga na bezczynność nie powinna stanowić tylko środka dyscyplinującego, ale powinna być środkiem o charakterze mieszanym, tj. dyscyplinująco – restrykcyjnym. W przedmiotowej sprawie strona nie domagała się jednak żadnych działań dyscyplinujących, ani tym bardziej restrykcyjnych. Jednakże w związku z tym, że postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. Drugą podstawę skargi kasacyjnej oparto na art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 15 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że naruszenie prawa polega na niewłaściwej ocenie stanu bezczynności z prawem przez niedostrzeżenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 35 § 3 k.p.a. i nie załatwiło sprawy do 22 stycznia 2009 r. Do dnia 22 stycznia 2009 r. stronie winno być doręczone lub przynajmniej wysłane – nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego – orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę lub orzeczenie wstrzymujące bieg ustawowych terminów. W ustalonym terminie organ sprawy nie załatwił – stronie (pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym) zostało doręczone postanowienie, ale dopiero w dniu 2 lutego 2009 r., tj. jedenaście dni po upływie terminu, jaki miał organ na załatwienie sprawy i cztery dni po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po otrzymaniu postanowienia strona nie wniosłaby skargi na bezczynność. Nie można podzielić stanowiska Sądu, że była to podstawa do oddalenia skargi, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą oddalenia skargi jest bezzasadność a nie bezprzedmiotowość postępowania. Bezsporne fakty – data doręczenia skargi (29 stycznia 2009 r.) i nadania postanowienia (30 stycznia 2009 r.) nie są w przedmiotowej sprawie zbiegiem okoliczności. Fakty te jednoznacznie wskazują na uzasadnioną wątpliwość, czy rzeczywiście w dniu [...] stycznia 2009 r. zostało wydane (sporządzone) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu? A jeśli nawet tak było, to dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu zwlekało z wysyłką aż dziesięć dni (od [...] stycznia 2009 r. do [...] stycznia 2009 r.)? Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego, 2) zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 917,00 złotych (dziewięćset siedemnaście - opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17,00 złotych, wpis od skargi – 100,00 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym – 240,00 złotych, opłata kancelaryjna za odpis wyroku – 100,00 złotych, wpis od skargi kasacyjnej – 100,00 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 360,00 złotych, tj. 3 x stawka minimalna czyli 50% wynagrodzenia dopuszczalnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Przepis art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Uzasadniając stanowisko przyjęte w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na następujące rozwiązania prawne. Po pierwsze, do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Nie budzi kontrowersji stanowisko, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, by nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to – zdaniem Sądu – jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Po drugie, stosownie do art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego dla ich wydania. Po trzecie, za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni systemowej. W razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z uzasadnienia wyroku można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło do naruszenia art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem, czy organ nie podjął postanowienia po wniesieniu skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.