II OSK 1848/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/09 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/09, oddalił skargę M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2009 r., znak (...), w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że M. C. pismem z dnia 26 listopada 2008 r. zwróciła się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji rozbiórkowej z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budynku położonego w miejscowości J., którego właścicielem jest A.T. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przekazał wniosek M. C. w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim. Organ ten wskazał, powołując się na art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, że właściwym organem do wydania ww. decyzji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto organ ten wskazał, że jest organem II instancji w stosunku do decyzji wydawanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie M. C. na powyższe postanowienie, utrzymał je w mocy postanowieniem z (...) lutego 2009 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 65 k.p.a. jest ściśle związany z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podjęcie aktu administracyjnego z uchybieniem wskazanej zasady powoduje, iż akt taki dotknięty jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ administracji publicznej, po otrzymaniu podania obowiązany jest zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. W sytuacji stwierdzenia swojej niewłaściwości w sprawie niezwłocznie przekazuje takie podanie, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., właściwemu organowi. Ponadto ww. organ przywołał art. 83 ust. 1 i art. 66 Prawa budowlanego, z których wynika właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji w sprawach dotyczących rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz wydanie decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci pawilonu handlowego. Skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do przekazania sprawy innemu organowi oraz że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać decyzję merytoryczną i ostateczną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd wskazał, powołując się na art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego oraz na art. 83 tej ustawy, że organem właściwym w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych, a tym samym wydawania decyzji na mocy przepisów Prawa budowlanego, w tym również art. 66, w pierwszej instancji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest natomiast organem II instancji w stosunku do decyzji wydawanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę według właściwości na podstawie art. 65 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim. W skardze kasacyjnej M. C. zarzuciła powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 170 do 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obrazę przepisów prawa procesowego, a to art. 65 k.p.a. polegającą na uznaniu, że w sprawie niniejszej po stronie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał obowiązek przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi nadzoru budowlanego mimo, że zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest instancją i organem, który w hierarchii organów władzy budowlanej podejmuje ostateczne decyzje w sprawie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowy budynek powstał bez wymaganej zgody skarżącej, na terenie objętym współwłasnością oraz bez zgody i wydania pozytywnej decyzji na budowę przez właściwy organ władzy budowlanej Starostwa Powiatowego. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z art. 83 oraz art. 80 § 2 Prawa budowlanego wszelkie wymienione organy mają uprawnienia nie tylko kontrolne w toku instancji lecz również mają obowiązek badać przebieg procesu inwestycyjnego w odniesieniu do przestrzegania przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zwolnienie od kosztów i opłat sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że pomimo iż w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania go z przepisami regulującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, to jednak mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlega ocenie jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie art. 65 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie po stronie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał obowiązek przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi nadzoru budowlanego pomimo, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest instancją i organem podejmującym ostateczne decyzje w sprawie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut uznać należy za chybiony. Zgodnie z art. 65 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.). Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie obowiązek organu, który uznał się za niewłaściwy w sprawie, przekazania sprawy organowi właściwemu. Ustalenie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) należy natomiast do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej. Organ ustala ją w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Podjęcie bowiem aktu administracyjnego przez organ niewłaściwy w sprawie powoduje, że taki akt dotknięty jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Podkreślenia wymaga ponadto, że przekazanie podania (sprawy) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, nie może być przekazaniem do załatwienia sprawy pierwszemu lepszemu organowi, ale powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy (postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08). W przedmiotowej sprawie skarżąca, pismem z dnia 26 listopada 2008 r., zwróciła się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji rozbiórkowej z art. 66 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że słusznie organ ten wskazując, że w świetle art. 83 ust. 1 ww. ustawy zadania i kompetencje, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji, przekazał przedmiotowy wniosek celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie wrocławskim. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. i w konsekwencji stanowisko organu odwoławczego jak i Sądu I instancji, które również nie dopatrzyły się takiego naruszenia, uznać należy za prawidłowe. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.