II SA/Gl 1264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] , 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasadza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na wniosek J. M. wznowił postępowanie, zakończone powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano wykonanie tejże decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy po rozpoznaniu zażalenia J. K. na podstawie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], zaś skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił na mocy prawomocnego wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 753/07. Z kolei Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wg zatwierdzonego projektu budowlanego, mur oporowy jest zlokalizowany w odległości [...] m od granicy działki nr 2, a budynek gospodarczy – [...] m od narożnika działki nr 1, graniczącej z działką nr 2, która to działka ma charakter drogi dojazdowej do innych działek i stanowi współwłasność [...] osób, w tym J. M. Działka ta przylega zaś do działki nr 3, stanowiącej własność J. M. i zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z tym że ściana projektowanego budynku gospodarczego, zwrócona w stronę działki nr 3, nie posiada otworów dziennych i drzwiowych, zaś odległość pomiędzy budynkami jest większa niż [...] m. Stąd też w ocenie organu nie naruszono wymogów § 12 ust. 7 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie organ administracji uznał, że obszar oddziaływania inwestycji, określony w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zawiera się na działce nr 1, będącej własnością inwestora, a tym samym J. M. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy, jako że z żadnego przepisu odrębnego nie wynikają ograniczenia w zabudowie działki budowlanej nr 3 i działki drogowej nr 2,, która to działka nie ma przy tym waloru działki budowlanej w świetle art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od decyzji J. M. zarzucił błędne ustalenia co do lokalizacji spornego budynku jako usytuowanego – jego zdaniem – jednym narożnikiem w odległości [...] m od granicy, a drugim – przylegającym do granicy działki nr 2. W istocie też projektowany obiekt to garaż, na co wskazują jego wymiary ([...] x [...] m) oraz drzwi garażowe, a jego posadowienie w granicy całkowicie ogranicza widoczność, zaś betonowy mur stwarza zagrożenie dla ruchu. Odpowiednie splantowanie drogi i uczynienie jej przejezdną, koliduje też z nisko położonym wjazdem do budynku gospodarczego, umiejscowionego w granicy skrzyżowania. Odwołujący się podniósł nadto, że inwestycja może też stwarzać problem z wodami opadowymi i drastycznie ogranicza jego prawa budowy bezpiecznego dojazdu do jego domu oraz burzy ład architektoniczny, ograniczając widok z okien i tarasu jego budynku. Wreszcie, odwołujący się zarzucił, że wbrew twierdzeniom starosty, odległość od narożnika ściany z drzwiami garażowymi do narożnika jego budynku jest mniejsza niż [...] m, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest błędami oraz narusza wymogi prawa budowlanego i planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd o braku przymiotu strony zgodnie z art. 28 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż ocena ta następuje na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora, natomiast realizacja obiektu lub jego użytkowanie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Organ II instancji badając projekt zagospodarowania terenu, stwierdził zaś, że działka drogowa nr 2, nie znajduje się w zasięgu oddziaływania budynku gospodarczego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 kpa, akcentując że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, zaś posadowienie muru oporowego przy granicy oraz budynku gospodarczego w granicy działki, której jest współwłaścicielem, będzie oddziaływać na jego własność. Inwestycja ta ograniczy bowiem całkowicie widoczność, betonowy mur stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego oraz drastycznie ogranicza możliwość budowy bezpiecznego dojazdu do jego domu. Mimo, że takie usytuowanie stanowi odstępstwo od standardów techniczno-budowlanych, stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, był wyłącznie inwestor. Skarżący podał, że jego interes prawny wynika też z naruszenia planu miejscowego, czym z kolei uchybiono wymogom prawa budowlanego, a już sam brak udziału strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, może być podstawą uchylenia decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podkreślając że działkę inwestora od działki skarżącego oddziela droga o szerokości ok. [...] m, wolna od jakiejkolwiek zabudowy i umożliwiająca swobodny dojazd do sąsiednich posesji. Uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i oświadczył, że sporna inwestycja została już zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 powołanej ustawy). Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 325 i nast.), pojęcie to jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu tej regulacji należy też zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Wstępne ustalanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Jednak tego rodzaju wymóg formalny nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje bowiem z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Skoro więc inwestycję zaprojektowano w granicy nieruchomości, bądź też w niewielkiej odległości od niej, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby właściciel (współwłaściciel) działki sąsiedniej nie legitymował się statusem strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma też w takiej sytuacji znaczenia fakt, czy działka sąsiednia ma walor budowlany. Wszak działka, będąca drogą wewnętrzną, może równocześnie służyć do usytuowania w niej przyłączy mediów, których możliwość realizacji może ograniczyć zabudowa działki sąsiedniej, zwłaszcza usytuowana w granicy. Co więcej, z mocy art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną), podlega ochronie w procesie budowlanym. Wreszcie, budowa obiektu budowlanego (muru oporowego) o znacznej długości wzdłuż drogi wewnętrznej, może mieć wpływ na kierunek spływu wód opadowych, na co również wskazywał skarżący. Skoro sporne obiekty (mur oporowy i budynek gospodarczy) zlokalizowano jednym narożnikiem w granicy, a drugim – w odległościach około [...] – [...] m od granicy z działką sąsiednią nr 2, zaś budynek gospodarczy o wymiarach [...] – [...] m jest połączony z murem o długości [...] m i wysokości [...] – [...] m, tworząc jedną zamkniętą całość, a wejście do budynku przewidziano z drogi dojazdowej, tj. działki nr 2 (vide: opis techniczny do projektu budowlanego), brak podstaw do przyjęcia, aby inwestycja nie oddziaływała na działkę sąsiednią nr 2, której współwłaścicielem jest skarżący. W takiej sytuacji faktycznej przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, legitymują się wszyscy współwłaściciele tejże działki sąsiedniej. Zatem pozbawienie tych osób prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowiło przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro więc skarżący, któremu przysługiwał status strony, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 21 czerwca 2006 r., a organy administracji nie negują dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 kpa, decyzje organów obydwu instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, zapadły z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa – wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, obligowało bowiem organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. O ile ponowne badanie wniosku inwestora doprowadziłoby do wniosku, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas co prawda brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r., lecz w wyniku wystąpienia przesłanki wznowieniowej, zachodziłyby podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa). Z tych względów decyzje organów obydwu instancji, wydane w postępowaniu wznowieniowym, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy. Odnosząc się do żądania skargi co do równoczesnego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazać przyjdzie, iż na tym etapie postępowania, wniosek ten nie mógł odnieść skutku w świetle art. 135 powołanej ustawy. Jak już wyżej wyjaśniono, samo wystąpienie przesłanki wznowieniowej, nie uzasadnia jeszcze uchylenia decyzji dotychczasowej. W postępowaniu wznowieniowym organ administracji uchylając zaś decyzję dotychczasową, zobligowany jest też do równoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), przy czym orzeczenie to winno nastąpić na gruncie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej organ I instancji zobowiązany będzie w pierwszym rzędzie do ustalenia czy sporną inwestycję już zrealizowano jak podał inwestor. W takim przypadku brak bowiem podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Wówczas więc stwierdzenie przesłanki wznowieniowej obliguje do uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę i jednoczesnego umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania o udzielenie takiego pozwolenia (art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa). O dalszym bycie prawnym zrealizowanego obiektu rozstrzygnąć winien w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego. O ile zaś sporna inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta, wówczas wniosek inwestora podlegać będzie powtórnemu merytorycznemu rozpoznaniu. W razie braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji winien ograniczyć się do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 kpa). Rozpoznaniu podlega też sprawa w przedmiocie inwestycji opisanej we wniosku inwestora i przedstawionym projekcie budowlanym. Obawy skarżącego co do innego wykorzystywania spornego obiektu, a mianowicie jako garażu, nie mogą mieć znaczenia dla rozpatrzenia sprawy. Samowolna zmiana sposobu użytkowania może być zaś przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Ponowne rozpoznanie sprawy winno też nastąpić z udziałem wszystkich osób, legitymujących się przymiotem strony, niezależnie od faktu, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił jedynie skarżący jako jeden z dwunastu współwłaścicieli działki sąsiedniej nr 2.