II OSK 1745/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 228/09 w sprawie ze skargi M. J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 228/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi M. J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy działki o nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...] dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części magazynowej zakładu sprzedaży trumien, dla potrzeb przechowywania zwłok ludzkich – na chłodnię. W wyniku wniesionego odwołania L. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na fakt, iż przestał już obowiązywać uproszczony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w P., przy ul. [...], w oparciu o który decyzja organu pierwszej instancji została wydana. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy P., decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu działki o nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...] dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części magazynowej zakładu sprzedaży trumien, dla potrzeb przechowywania zwłok ludzkich – na chłodnię wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Wobec wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił obydwie w/w decyzje, wskazując iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wynika to z faktu, iż organy administracji publicznej nie ustaliły, jaki charakter ma obiekt znajdujący się na działce sąsiedniej i czy jego istnienie w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) nie można uznać za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Burmistrz Miasta i Gminy P., prowadząc ponowne postępowanie w przedmiotowej sprawie, uzupełnił akta sprawy o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr [...] w P. i decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń zakładu sprzedaży trumien na pomieszczenia do tymczasowego (do 4 dób) przechowywania zwłok. W uzasadnieniu wskazano, iż na obszarze bezpośrednio graniczącym z działką o nr ewid. [...] w P. sąsiadują ze sobą dwie dominujące funkcje. Na obszarze pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] dominuje funkcja mieszkaniowa o przeważającej zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz budownictwo zakładowe. Drugą funkcją obszaru graniczącego z działką [...] jest szpital powiatowy z obiektami infrastruktury technicznej w oddzielnych budynkach, stanowiących integralną część obiektu. Między funkcją mieszkaniową i szpitalem powiatowym znalazła się funkcja handlowa – zakład sprzedaży trumien usytuowany w budynku mieszkalnym i budynkach gospodarczych na działce o nr ewid. [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, wniosek o zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń zakładu sprzedaży trumien należy uznać za początek organizacji domu przedpogrzebowego. Z uwagi na fakt, iż zakład pogrzebowy L. O. obsługuje znaczną część gminy P. organizacja pogrzebu związana jest z użyciem samochodów przez jego uczestników. Oznacza to z kolei, że niezbędna jest określona powierzchnia w sąsiedztwie domu przedpogrzebowego o bezkolizyjnym dostępie do drogi publicznej. Warunków tych nie spełnia działka nr [...], o powierzchni całkowitej 578 m2, w tym 160 m2. powierzchni zabudowanej. Na skutek złożonego odwołania L. O., decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mogących mieć wpływ na jej wynik końcowy. Skargi na powyższą decyzję wniosły M. J. i J. K. domagając się jej uchylenia. W wyniku ich rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zagadnieniem o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z uzasadnienia powołanego orzeczenia organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie w toku postępowania nie ustalono, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej z działką o nr ewid. 227, będącego – według twierdzeń skarżącego – chłodnią do przechowywania zwłok ludzkich, w którym nie tylko dokonuje się ustalenia przyczyn zgonu, ale także przygotowuje się zwłoki do pogrzebu i skąd odchodzą kondukty żałobne na cmentarz. Tymczasem przyjęto jedynie, iż jest to prosektorium, służące do ustalania przyczyn zgonu. Ze względu na powyższe nie poczyniono także ustaleń, czy istnienie na działce sąsiedniej obiektu w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) nie można uznać za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Nie można również uznać, że takie obiekty mogą być realizowane jedynie obok już istniejącego domu pogrzebowego, tworząc ciąg takich obiektów. Natomiast podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, nie dająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ racjonalnie uzasadni. Ze względu na powyższe, zdaniem Sądu, organ winien ocenić, czy w niniejszej sprawie zachodzą warunki określone w art. 61 cyt. ustawy – po dokładnym ustaleniu jakie obiekty znajdują się w terenie analizowanym. W świetle powyższego za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy P., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla działki o nr ewid. [...], nie wyjaśnił wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na wynik końcowy sprawy. Tym samym organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu cyt. powyżej wyroku. Za prawidłową Sąd pierwszej instancji uznał również zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia, ponieważ uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Burmistrz Miasta i Gminy P., rozpoznając ponownie niniejszą sprawę – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05 – nie zastosował się do zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż jakkolwiek organ pierwszej instancji przeprowadził "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr [...] w P." (K-I-9) to, poza wskazaniem, iż na działce o nr ewid. [...] znajduje się nieczynny budynek kotłowni szpitalnej, a pomiędzy nim a istniejącym szpitalem powiatowym usytuowany jest wolnostojący budynek agregatorowni, nie poczyniono w przedmiotowym zakresie żadnych innych ustaleń. Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, tzn. niedającą się z nią w praktyce pogodzić, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007r., II OSK 1401/06, LEX nr 394807). Tym samym, organ orzekający bezwzględnie winien odnieść się do powyższego zagadnienia oraz szczegółowo i racjonalnie uzasadnić ewentualną odmowę ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy P., nie ustalił w żaden sposób, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej z działką o nr ewid. [...]. Organ nie ustosunkował się przy tym do twierdzeń L. O., iż jest to budynek (chłodnia) do tymczasowego przechowywania zwłok ludzkich, skąd odchodzą kondukty żałobne i w której przygotowuje się zwłoki do pogrzebu, dzierżawiony przez stronę od Zakładu Opieki Zdrowotnej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. J., zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż ustalenie warunków zabudowy działki o nr ewid. [...] dla inwestycji położonej przy ul. [...] poprzez uznanie, iż odmowa decyzji na projektowana inwestycję nie jest sprzeczna z funkcją obiektów już istniejących i da się w praktyce pogodzić z istniejąca zabudową. 2. nieuwzględnienie dowodu w postaci pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1oraz 80 k.p.a. przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwolnienie od kosztów wpisu sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zakład przechowywania zwłok nie powinien być usytuowany w obecnej strefie zabudowy, co prawidłowo wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny, a proponowaną budowę obiektu nie da się w praktyce pogodzić z istniejącą zabudową. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, L. O. wniósł o jej z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wprawdzie zarzut ten został postawiony w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie są zasadne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie tych artykułów odnosi się nie do kontroli sprawowanej przez Sąd, a do regulacji postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd kontroluje zgodność z tymi artykułami ustaleń stanu faktycznego. Dlatego też stosując do ustaleń stanu faktycznego zaskarżonej decyzji zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w związku z zasadą dysponowania przez organ granicami postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego nie zostały dokonane przez Burmistrza Miasta i Gminy P. w sposób pełny. Wskazany organ administracji, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą L. O. ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ewid. [...] położonej w P., nie ustalił, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej z przedmiotową działką będącego – według twierdzeń skarżącego – chłodnią do przechowywania zwłok ludzkich, w którym nie tylko dokonuje się ustalenia przyczyn zgonu, ale także przygotowuje się zwłoki do pogrzebu i skąd odchodzą kondukty żałobne na cmentarz. Tymczasem przyjęto jedynie, iż jest to prosektorium, służące do ustalania przyczyn zgonu. Ze względu na powyższe nie poczyniono także ustaleń, czy istnienie na działce sąsiedniej obiektu w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) może być uznane za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie? Na powyższe uchybienia zwracał również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05 wydanym w przedmiotowej sprawie. Z tego względu SKO w Kielcach, rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., prawidłowo uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Natomiast rozstrzygniecie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi nie powoduje, że Sąd nie ma obowiązku odniesienia się do nich w uzasadnieniu, jeżeli strona z możliwości ich podniesienia skorzystała. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. regulującego treść uzasadnienia wyroku. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie mogłoby dojść do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wyłącznie w przypadku, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonym sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż decyzja Burmistrz Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiająca L. O. ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ewid. [...] położonej w P., jako wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, została prawidłowo uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Właściwa interpretacja zakresu i prawnych skutków tego przepisu wymaga – jak stwierdzają autorzy "Komentarza" do wymienionej ustawy pod red. Z. Niewiadomskiego (wydanie Becka z 2008 r., str. 52 i nast.) – wykładni systemowej i sięgnięcia do definicji prawa własności formułowanej na podstawie regulacji konstytucyjnych oraz przepisów prawa cywilnego. Prawo własności stanowi bowiem najszerszą formę korzystania z rzeczy, a jego ochrona stała się – zgodnie z art. 21 Konstytucji RP – jedną z zasad ustroju gospodarczego Państwa. Zgodnie też z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty prawa własności wynika też prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco (por. uwagi na str. 56 powołanego wyżej "Komentarza" z podaną tam literaturą). Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych – z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wśród warunków, których zaistnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy statuuje tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Polega ona na tym, ze nowa zabudowa musi być dostosowana do istniejącej już zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymieniony przepis ogranicza prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, mając na względzie – przede wszystkim – utrzymanie ładu przestrzennego. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy P. wskazał m.in. na brak kontynuacji funkcji obiektu budowlanego objętego wnioskiem z istniejącą już zabudową sąsiednich nieruchomości oraz brak prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Skoro, jak już wskazano powyżej, organ administracji nie poczynił stosownych ustaleń w przedmiotowej sprawie dotyczących wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WSA w Kielcach prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji. Na marginesie jednakże wskazać należy na zasadność rozważenia, czy świetle art. 71 ustawy Prawo budowlane potrzebna jest w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o warunkach zabudowy, jeżeli inwestor zgłosił zamiar przebudowy budynku w jego wnętrzu bez ingerowania w zewnętrzny kształt budynku z zachowaniem tego samego charakteru świadczonych usług. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji dowodu w postaci złożonego na rozprawie pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzić należy, iż zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Samo podnoszenie tego faktu bez rozwinięcia o jakie okoliczności do których Sąd się nie odniósł chodzi, jak też brak wskazania jaki mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego obliguje art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powoduje, że materia ta pozostaje poza zasięgiem rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.