II SA/Kr 442/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r., nr LX/772/08 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003 r. nr XV/99/03 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami; skargę oddala. II SA/Kr 442/09 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 17 grudnia 2008 r. Uchwałę Nr LX/772/08 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2003 r. Nr XV/99/03 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W § 1 pkt 8 tej uchwały napisano, że "ust. 3 § 11 otrzymuje brzmienie: "Wyraża się zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii komisji merytorycznej Rady Miasta Krakowa, do zadań której należą zagadnienia dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym". W § 1 pkt 10 cyt uchwały napisano, że "W § 12 ust. 1: a) zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie: Wyraża się zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje:...". Dalej nadano nowe brzmienie punktom 1, 3, 4, 5, 7, 8, a także dodano pkt 12, 13, 14, wymieniajże cele dzierżawy lub podmioty, na rzecz których dzierżawa ma nastąpić". W § 3 cyt. uchwały napisano, że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Wojewoda Małopolski w dniu 23 lutego 2009 r. skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności cyt. § 1 pkt 8 i pkt 10 oraz o wskazanie, że w § 3 słowa: "w terminie" zostały użyte z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że zapisy § 1 pkt 8 i pkt 10 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a cyt. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). W jego ocenie cyt. przepis ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia katalogu przypadków zezwalających na odstąpienie od przetargowej formy zawarcia umowy użytkowania czy wydzierżawienia nieruchomości komunalnych. Przepis ten nie pozwala na rozszerzanie kompetencji organu wykonawczego, a poza tym zawiera on zastrzeżenie, że uprawnienie rady gminy do określenia zasad wskazanych w tym przepisie następuje w braku odmiennego ustalenia ich w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody takim przepisem szczególnym jest art. 37 ust. 4 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uważa on, że z cytowanego przepisu wynika, iż podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością publiczną jest, w przypadkach wyżej opisanych, związany obowiązkiem korzystania z przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy i najmu. W przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwolnienie z tego obowiązku ma charakter ustawowy, w pozostałych natomiast sytuacjach istnieje możliwość zwrócenia się do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o wyrażenie zgody na jego zniesienie. Bezprzetargowe zbywanie nieruchomości ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni. Wobec powyższego niedopuszczalnym jest udzielenie na rzecz Prezydenta Miasta, w ramach uchwały normującej zasady gospodarowania nieruchomościami, zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umów użytkowania i dzierżawy poprzez rozszerzenie postanowień ujętych w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomości. W takich bowiem przypadkach zgoda Rady Miasta Krakowa winna być zindywidualizowana przedmiotowo. Ponadto przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że stosowne organy mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów jedynie w konkretnych indywidualnych przypadkach, a zatem brak jest wystarczających podstaw do zamieszczania omawianych zapisów w uchwale będącej aktem prawa miejscowego. Zdaniem strony skarżącej działanie Rady Miasta polegające na utworzeniu, rozszerzającego zakres unormowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dodatkowego katalogu przesłanek, umożliwiających odstąpienie od formy przetargowej w obrocie nieruchomościami komunalnymi, należy uznać za istotne i niedopuszczalne naruszenie prawa. W ocenie strony skarżącej uchwała rady gminy nie może modyfikować treści ustaw, a do tego w istocie zmierza regulacja kwestionowanych zapisów uchwały. Wojewoda podniósł również, że nie znajdujące oparcia wiązujących przepisach prawa, jest dopuszczanie na mocy unormowań uchwały do sytuacji, w której komisja rady gminy uczestniczy w postępowaniu prowadzonym przez organ wykonawczy. Na zakończenie skargi Wojewoda stwierdza, że zawarte w § 3 uchwały słowa: "w terminie" są niezgodne z prawem i niejasne. Wskazany bowiem zapis uchwały pozwalałby na dowolne wywodzenie od kiedy faktycznie przedmiotowa uchwała obowiązuje. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano w niej, że na podstawie powołanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, rada miasta posiada wyłączne uprawnienie do określania, w drodze uchwały, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast regulacja art. 37 ust 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż tryb przetargowy zawierania umów stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć uchwałę, podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów. Normując zasady gospodarowania mieniem gminnym w oparciu o ramy, wynikające z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Miasta Krakowa w § 12 uchwały Nr XV/99/03 z dnia 7 maja 2003 r., zmienionym w § 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jeżeli oddanie w dzierżawę następuje w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Z brzmienia zmienionego § 12 ust. 1 wynika, że intencją Rady Miasta Krakowa było wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawiania nieruchomości gminnych zgodnie z delegacją art. 37 ust. 4 zd. 2 a nie utworzenie zasad wydzierżawiania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym zarzut przekroczenia uprawnień wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" jest bezzasadny. Strona przeciwna stoi na stanowisku, że ustawodawca w art. 37 ust. 4 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami kierował się intencją umożliwienia organom tam przywołanym wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony. Zgoda wyrażona w zaskarżonym § 12 ust. 1 uchwały została zindywidualizowana poprzez wskazanie konkretnych celów dzierżawy umożliwiających odstąpienie od przetargu i w ten sposób akt prawa miejscowego wyznaczył granice jasne nie tylko dla organu wykonawczego, ale także do podmiotów, zamierzających korzystać z nieruchomości Gminy Miejskiej Kraków. Biorąc pod uwagę specyfikę ww. umów cywilnoprawnych, które nie przesądzają o ostatecznym rozdysponowaniu nieruchomością, wydaje się racjonalnym przyjęcie w tym zakresie bardziej liberalnej wykładni art. 37 ust. 4 zd. drugie. W tym miejscu warto podkreślić, że brzmienie zd. drugiego art. 37 ust. 4 jednoznacznie nie wskazuje, że zgoda powinna być wyrażana odrębnie w konkretnych sytuacjach zindywidualizowanych, podmiotowo i przedmiotowo. Zdaniem strony przeciwnej wyrażenie "ogólnej" zgody zindywidualizowanej poprzez cel dzierżawy, zapewnia przejrzystość działań związanych z dysponowaniem nieruchomościami gminnymi w tej formie. Biorąc pod uwagę zarzut utworzenia w zaskarżonym § 12 ust. 1 uchwały dodatkowego katalogu przesłanek umożliwiających wyrażenie przez Radę Miasta Krakowa zgody na odstąpienie od formy przetargowej dzierżawy gruntów gminnych, strona przeciwna pragnie podkreślić, że zarówno w praktyce, jak i w orzecznictwie sądowym nie jest uznane za jednoznaczne, że katalog ten określa jedynie art. 37 ust. 3 ugn. Reasumując powyższe, strona przeciwna stoi na stanowisku, iż zaskarżony § 1 pkt 10 uchwały stanowi wyrażenie zgody na odstąpienie od trybu przetargowego w rozumieniu art. 37 ust. 4, a jako taki pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Nie kwestionując wyrażonego przez skarżącego Wojewodę Małopolskiego poglądu, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia katalogu przypadków zezwalających na odstąpienie od przetargowej formy zawarcia umowy użytkowania i do poszerzania kompetencji organu wykonawczego", strona przeciwna stanowczo podkreśla, iż taka sytuacja nie występuje w zaskarżonej. Bez wątpienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" wskazuje na wyłączną właściwość rady gminy, co do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, ale stwierdzić należy iż z treści § 11 ust. 3 uchwały nie można formułować zarzutu, jakoby Prezydent Miasta Krakowa stosował bezprzetargowe formy oddania nieruchomości w użytkowanie w sposób dowolny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Problem i spór leżące u podstaw analizowanej sprawy wymagają dla swojego rozwiązania wykładni dwóch przepisów, umieszczonych w zupełnie innych segmentach ustawodawstwa administracyjnego. Pierwszym z tych przepisów jest art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Należy się zgodzić ze skarżącym Wojewodą Małopolskim a poglądu tego nie podważa strona przeciwna, że sam ten przepis interpretowany w izolacji od innych unormowań nie może być traktowany jako podstawa do wyrażania zgody na odstępowanie od zasady prowadzenia przetargu przy zawieraniu umów dotyczących nieruchomości gminnych, przepis ten upoważnia bowiem radę gminy do określania "zasad" nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Odstępowanie od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek i nie może być nazywane "zasadą". Dlatego w sposób niefortunny postąpiła Rada Miasta Krakowa, podając jako jedyną podstawę prawną swojej uchwały tylko tenże przepis ustawy o samorządzie gminnym. Samo powołanie nieprawidłowego przepisu nie oznacza jednak, że dany akt jest sprzeczny z prawem lub że został wydany bez podstawy prawnej. Analizowany przepis ten zawiera wszakże słowa: "o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej" i w tej sytuacji podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy szukać właśnie w ustawach szczególnych a znajdując ją badać, czy została prawidłowo zastosowana. Poza sporem jest, że taką regulacją szczególną, do której niewątpliwie odnosi się odesłanie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jest art. 37 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza jej ust. 4. Podstawowym pytaniem, jakie dotyczy tego unormowania jest to, czy - jak chce Wojewoda Małopolski - zdanie drugie ust. 4: "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów" należy interpretować indywidualnie, wymagając zgody dla każdej umowy osobno, czy też możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc. Zdaniem Sądu, zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa oraz systemowa tego przepisu wskazują na drugie rozwiązanie. Wykładnia językowa nakazuje zwrócić uwagę na użytą w analizowanym przepisie liczbę mnogą. Zgoda może dotyczyć "tych umów", a zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wykładnia celowościowa nakazuje podkreślić, że niewątpliwie celem tej regulacji było umożliwienie organom wykonawczym zawierania tego rodzaju umów najróżniejszych, codziennych, najczęściej bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego zajmowania się daną sprawą przez radę. Rada byłaby tym samym obciążona koniecznością rozpatrywania na swoich sesjach takich spraw, jak kwestia wydzierżawienie ogródka przydomowego. Wykładnia systemowa nakazuje najpierw sięgnąć do cyt. już art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Jest tam mowa o "zasadach" wprowadzanych przez rady gmin, a więc o rozwiązaniach generalnych, właściwych dla organów uchwałodawczych. Przyjęcie, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miałaby rozstrzygać kwestie indywidualne prowadzi do zachwiania wszelkich proporcji. Ponadto analizowany tu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami sąsiaduje z ust. 3 tego artykułu, który pozwala wojewodom, radom lub sejmikom na zwolnienie z obowiązku zbycia w drodze przetargu wymienionych tak kategorii nieruchomości. Chodzi tu niewątpliwie o możliwość zwolnienia generalnego kategorii nieruchomości i to w zakresie dużo donioślejszym, niż tu analizowany, bo w zakresie zbywania nieruchomości. Argumentacja ta prowadzi do wniosku, że nie ma racji Wojewoda Małopolski twierdząc, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że "stosowne organy (...) mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów jedynie w konkretnych, indywidualnych przypadkach...". Nie ma też racji Wojewoda uważając, że zaskarżona uchwała pozbawia Radę możliwości kontroli nad umowami zawieranymi przez Prezydenta. Uchwała ta bowiem w niczym nie pomniejsza ogólnych uprawnień kontrolnych Rady. Następny problem, wiążący się z kolejnym zarzutem Wojewody Małopolskiego, dotyczy zakwestionowanego przez niego katalogu przesłanek, jakie - według zaskarżonej uchwały muszą być spełnione, żeby zgoda na odstąpienie od przetargu mogła być realizowana. Wojewoda uważa, że Rada nie może ustalać takich przesłanek, a wprowadzenie ich katalogu narusza prawo i jest to modyfikowanie ustaw. Z takim zapatrywaniem nie sposób się zgodzić. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania, ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien myć interpretowany ścieśniające i jeżeli rada już taki wyjątek wprowadza, to tym lepiej, jeżeli uzależni jego konkretne stosowanie od dalszych warunków. Wprowadzenie takich warunków jeszcze bardziej zacieśni ową możliwość, wprowadzi dla jej realizacji dodatkowe zabezpieczenie, będzie więc z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy. A maiori ad minus: jeżeli zgodnie z prawem Rada może wprowadzić dany wyjątek w całości, to przecież może go również zgodnie z prawem ograniczyć z pożytkiem dla samej zasady. Nie ma tu modyfikowania ustawy, skoro sama ta ustawa pozwala na znacznie więcej i decyzję o wprowadzeniu wyjątku pozostawia Radzie. Jednym z takich ograniczeń wprowadzonych w analizowanej uchwale jest również zakwestionowany przez Wojewodę, wymóg uzyskania pozytywnej opinii komisji merytorycznej Rady Miasta Krakowa dla odstąpienie od przetargowej formy zawierania umów użytkowania. Kwestionowanie tego warunku jest niesłuszne z dwóch podstawowych przyczyn. Po pierwsze, warunek ten, jak i inne warunki wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa, zawęża - jak powiedziano wyżej -wprowadzany wyjątek, a nawet wprowadza dodatkową gwarancję, że w danym przypadku odstąpienie od przetargu będzie merytorycznie uzasadnione. Po drugie, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że wprowadzenie tego warunku oznacza uczestnictwo komisji w postępowaniu prowadzonym przez organ wykonawczy. Komisja jest organem Rady wybieranym z jej grona dla konkretnych zadań i jej opinia jest przedłużeniem i uszczegółowieniem stanowiska rady. Jej opinia jest też elementem wstępnym dla Prezydenta Miasta, gdy chce on zawrzeć konkretną umowę, a nie jest ingerencją w postępowanie zmierzające do tej umowy ani w jej treść. Sumując podane wyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa w jej uchwale z dnia 17 grudnia 2008 r. są bezpodstawne. W tej sytuacji Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).