II OSK 1305/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i A. L. – Firmy "[...]" s. c. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 367/09 w sprawie ze skargi M. B. i A. L. – Firmy "[...]" s. c. w T. na uchwałę Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r. nr XLIX/572/III/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście-Południe w Trzebini 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Rady Miasta Trzebini na rzecz M. B. i A. L. – Firmy "[...]" s. c. w Trzebini solidarnie kwotę 270 ( dwieście siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 367/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. i A. L. – prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "[...]" spółka cywilna z siedzibą w T., na uchwałę Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r., nr XLIX/572/III/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście – Południe w Trzebini. W skardze do Sądu pierwszej instancji, skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności; art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały, podniesiono także naruszenie art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości – w tym miejscu skarżący powołali się także na przepisy art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że przedmiotowy plan obejmuje zakresem swojego obowiązywania działki o numerach [...],[...],[...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przy ul. [...] w Trzebini, które stanowią przedmiot własności skarżących. Strona skarżąca wskazała także na znajdującą się w § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "działalności nieuciążliwej" podnosząc, że definicja ta odwołuje się do treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589), które obowiązywało do dnia 12 listopada 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 24 września 2002 r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1490). Skarżący podnoszą, że przywołane rozporządzenie uchylające, zostało uchwalone jeszcze przed podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, tego rodzaju postępowanie organu, polegające na odwołaniu się w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przepisu zawartego w akcie normatywnym, którego okres obowiązywania ze względu na uchwalenie nowego rozporządzenia upłynie w krótkim okresie czasu, jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Skarżący podnieśli, że wadliwie sformułowana treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia im prowadzenie działalności gospodarczej, a ma to wynikać z tego, że wskazane w planie kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jest sformułowane w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia uwzględnianie szczególnych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, a to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Trzebini wniosła o jej oddalenie z uwagi na niezasadność i nietrafność zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że twierdzenia skarżących, iż ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej przez nich nieruchomości stanowi ograniczenie prawa własności, nie legitymują do zaskarżenia w całości przedmiotowej uchwały. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że co prawda skarżący są właścicielami trzech działek położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżących, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżących do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ogólne oświadczenia skarżących, co do naruszenia ich praw, sprowadzające się do przyjęcia tezy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie, to ograniczenie prawa własności skarżących, przez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej nieruchomości, nie mogą wskazywać na wykazanie przez skarżących legitymacji skargowej – stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591). Uzasadnieniem legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, nie może być także ogólne oświadczenie skarżących wskazujące na ogólność regulacji planu, co do kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, co z kolei, w opinii skarżących, uniemożliwia uwzględnienie szczegółowych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Sąd stwierdził, że nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości ogólnych oświadczeń i twierdzeń skarżących, co do naruszenia ich prawa przedmiotową uchwałą, bez stanowiska skarżących, wykazującego trafność powyższych naruszeń, a w konsekwencji zarzutów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza powyższymi sformułowaniami nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, że doszło i w jaki konkretny sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna oparta została na naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarżący zarzucają naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r., nr XLIX/572/III/2002 nie narusza interesu prawnego skarżących, co stanowi o braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Skarżący podnoszą również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiony został m.in. wywód wskazujący, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie narusza prawa własności lecz jedynie je kształtuje, a działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Skarżący wywodzą, że przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi ingerencję w prawo własności i w takim przypadku, nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym. Skarżący przywołują także zarzuty podniesione w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 22 lipca 2009 r., odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Trzebinia, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz utrzymanie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodując, że zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym. Co prawda ma rację Sąd pierwszej instancji wywodząc, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, ale także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia interesu prawnego obciąża stronę skarżącą. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji może pozostać bierny, nawet wówczas kiedy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, a ta miała przecież miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli tak to sąd pierwszej instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony (naruszenia interesu prawnego). Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.