II GSK 955/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 33/09 w sprawie ze skargi "A. S. P." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia dotyczącego zakładu wzajemnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz "A. S. P." Spółki z o.o. w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 33/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia dotyczącego zakładu wzajemnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 i stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm. – dalej ustawa), rozstrzygnięto, że konkurs "Wytypuj mistrza z dziennikiem.pl i wygraj nagrody" organizowany przez A. S. P. Sp. z o.o., z siedzibą w W., (dalej: Spółka, strona lub skarżący) na stronie internetowej zawiera elementy definicji ustawowej zakładu wzajemnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami regulaminu, konkurs "Wytypuj mistrza..." adresowany był do użytkowników internetu i polegał na wytypowaniu drużyny piłkarskiej, która na turnieju w Austrii i Szwajcarii zdobędzie piłkarskie mistrzostwo Europy w 2008 roku. Uczestnik musiał wytypować drużynę piłkarską spośród czterech reprezentacji, tj. Niemiec, Turcji, Rosji i Hiszpanii. Udział w konkursie następował po wypełnieniu formularza konkursowego oraz udzieleniu odpowiedzi na pytanie konkursowe, w danym okresie czasu, wybierając jedną z opcji w tym formularzu. Zawarcie umowy, przedmiotem której był udział w Konkursie, wiązało się z zaakceptowaniem przez uczestnika regulaminu Konkursu. Wygrywającymi w Konkursie było 20 osób, które jako pierwsze prawidłowo odpowiedziały na pytanie konkursowe. Organ podkreślił, że zakładami wzajemnymi – totalizatorami, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, są zakłady o wygrane pieniężne, polegające na odgadywaniu wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek. Zasadniczym elementem definicji zakładów wzajemnych – totalizatorów jest dokonywanie przez uczestnika typowania wyniku współzawodnictwa, w wyniku czego może on uzyskać wygraną. Organ uznał, że przedstawione przedsięwzięcie zawiera niektóre elementy ustawowej definicji zakładów wzajemnych – totalizatora. Jego zdaniem ze względu na fakt, że przedmiotowy Konkurs nie wykazuje cech zakładu wzajemnego – totalizatora ani zakładu bukmacherskiego, dotyczącej rodzaju wygranej, tj. organizator przewiduje nagrody rzeczowe a nie pieniężne, przedmiotowe przedsięwzięcie należy uznać za zakład wzajemny niewymieniony w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Wskazano, iż zgodnie z art. 3 ustawy, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Po uzyskaniu stosownego zezwolenia przyjmowanie zakładów wzajemnych możliwe jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów, do których wstęp mają wyłącznie osoby, które ukończyły 18 lat. Organ podkreślił, że przepisy ustawy nie przewidują też możliwości przyjmowania zakładów wzajemnych za pośrednictwem internetu. Pismem z dnia 18 września 2008 r. A. S. P. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zakład jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy tylko wówczas, gdy jest zakładem o wygraną pieniężną. Oznacza to, że konstytutywnym elementem definicji legalnej zakładu wzajemnego jest to, aby następował o wygrane pieniężne. Zdaniem skarżącej brak tego elementu w organizowanym przez nią Konkursie nie pozwala na uznanie zakładu za zakład wzajemny w rozumieniu przepisów ustawy. Skoro Konkurs ten nie był zakładem wzajemnym, nie musiał być więc urządzony w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych, a zostać urządzony w internecie. W ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, w Konkursie mogły brać udział nie tylko osoby pełnoletnie, bowiem wymóg ten jest przewidziany tylko dla zakładów bukmacherskich, którym Konkurs nigdy nie był. Na skutek złożonego wniosku, Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że podstawowym elementem definicji zakładów wzajemnych – totalizatorów jest dokonywanie przez uczestnika typowania wyniku współzawodnictwa, w skutek czego może on uzyskać wygraną. Minister Finansów zaznaczył, że przedmiotowe przedsięwzięcie zawiera niektóre elementy ustawowej definicji zakładów wzajemnych – totalizatora i nie wykazuje w pełni cech zakładu wzajemnego ze względu na rodzaj wygranej, tj. nagrody rzeczowe, a nie pieniężne, a tym samym stanowi zakład wzajemny niewymieniony w ustawie. Podkreślono, iż skoro Konkurs bazuje na zakładach wzajemnych, to zdaniem organu ma elementy (cechy) zakładów wzajemnych, pomimo że zawiera modyfikacje, jak również zmianę wygranej określonej w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy poprzez oferowanie nagród rzeczowych. W ocenie organu, wydając zaskarżoną decyzję, przesądzającą o charakterze omawianych gier, jako wyczerpujących ustawowe znamiona gry losowej w rozumieniu cytowanej ustawy, Minister Finansów zrealizował swe ustawowe kompetencje, o których mowa w art. 2 ust. 3 powołanej ustawy. Art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych daje bowiem Ministrowi Finansów kompetencję do rozstrzygnięcia, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie albo grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy, co w rezultacie daje temu organowi możliwość ostatecznego rozstrzygania charakteru gry. W ocenie organu skoro konkurs "Wytypuj mistrza..." był zakładem wzajemnym niewymienionym w ustawie, to tym samym podlegał obostrzeniu zawartemu w art. 7 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który stanowi, że przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości przyjmowania zakładów wzajemnych za pośrednictwem internetu. Minister Finansów stwierdził również, iż hazard jest swoistym rodzajem działalności gospodarczej, do której stosuje się szczególny nadzór, dlatego też trafne jest stwierdzenie organu zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., że wstęp do punktów przyjmowania zakładów wzajemnych mają wyłącznie osoby, które ukończyły 18 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę A. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do różnicy w ocenie Konkursu przeprowadzonego przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażone w skardze stanowisko, iż zakład jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy tylko wówczas, gdy jest zakładem o wygraną pieniężną. Oznacza to, że konstytutywnym elementem definicji legalnej zakładu wzajemnego jest to, aby następował o wygrane pieniężne. Zgodnie z ustawą, konkurs może polegać m.in. na odgadywaniu wyników współzawodnictwa, jednakże bez równoczesnego wystąpienia elementu wygranej pieniężnej przesłanka ta jest niewystarczająca do uznania konkursu za zakład wzajemny. W konsekwencji, skoro konkurs nie był zakładem o wygrane pieniężne, to w ogóle nie był zakładem wzajemnym w rozumieniu przepisów ustawy. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, istotnymi elementami pojęcia zakładu wzajemnego jest: 1) zawarcie zakładu, którego przedmiotem są 2) wygrane pieniężne, 3) polegającego na odgadywaniu sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt (totalizatory) bądź zaistnienia różnych zdarzeń (bukmacherstwo), 4) w którym uczestnicy wpłacają stawki, 5) a wysokość wygranej zależy – odpowiednio – od łącznej kwoty wpłaconych składek, bądź od umówionego, pomiędzy przyjmującym zakład a wpłacającym stawkę, stosunku wpłaty do wygranej. W powołaniu na wyrok WSA z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2071/08, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "...do essentialia negotii zakładu wzajemnego należy okoliczność, że przewiduje się w nim wygrane pieniężne, których wysokość zależy od umówionego kursu, konkurencja polega na odgadywaniu zaistnienia różnych zdarzeń, zaś wzięcie udziału w grze uwarunkowane jest wpłaceniem stawki". W ocenie Sądu, skoro konkurs nie zakładał wygranych pieniężnych, stanowiących istotny element umowy gry losowej (zakładu wzajemnego), a jedyną przesłanką właściwą dla zakładu wzajemnego jest odgadywanie wyników sportowego współzawodnictwa ludzi, to taki stan nie wystarcza do uznania konkursu za totalizator (grę wzajemną). Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż wykluczona jest możliwość stosowania przez Ministra Finansów jakiejkolwiek rozszerzającej interpretacji (wykładni) ustawowych pojęć zarówno "gry losowej", jak i "zakładu wzajemnego", która prowadziłaby do ingerencji w te sfery działalności gospodarczej, które uregulowane są innymi, niż ww. ustawa, przepisami prawa. Zdaniem Sądu ustawodawca, upoważniając Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji, czy dana gra lub zakład wzajemny lub inne projektowane przedsięwzięcie posiadają cechy kwalifikujące je jako grę losową lub zakład wzajemny, w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy, jednoznacznie ograniczył ten organ w ten sposób, iż dał możliwość zakwalifikowania projektowanego przedsięwzięcia, jako gry losowej lub zakładu wzajemnego, wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek ściśle określonych w ust. 1 lub ust. 2 art. 2 cyt. ustawy, przy jednoczesnym bardzo ważnym założeniu, iż w ramach tego rozstrzygnięcia organ winien stosować rygor interpretacji ścisłej przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, iż Minister Finansów, w ramach przyznanych mu kompetencji, nie jest upoważniony do samowolnego kreowania nowych typów zakładów wzajemnych albo gier losowych o typologii odbiegającej od tej przyjętej w ustawie. Minister Finansów wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi A. S. P. Sp. z o.o., ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że przyjęcie przez organ innego rozstrzygnięcia w sprawie niż uznanie, że konkurs pod nazwą "Wytypuj mistrza z dziennikiem.pl i wygraj nagrody" zawiera cechy zakładu wzajemnego, stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Ministra Finansów, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. organ nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., jak i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, dokonana przez Ministra Finansów wykładania art. 2 ust. 2 ww. ustawy nie była wadliwa, a tym samym organ prawidłowo uznał, że przedsięwzięcie pod nazwą "Wytypuj mistrza z dziennikiem.pl i wygraj nagrody" podlega rygorom powołanej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przez organ swobody działalności gospodarczej. Minister Finansów podkreślił, że stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach, wynika z konieczności zapewnienia przestrzegania obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego, w tym przypadku ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jego zdaniem przywołana ustawa wraz z przepisami wykonawczymi, stanowi regulację szczególnej działalności, związanej z organizowaniem i uprawianiem hazardu i nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Minister Finansów musi w związku z tym wykazywać się szczególną aktywnością w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad działalnością podmiotów działających na rynku hazardu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał niewadliwej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny, gra na automacie lub gra na automacie o niskich wygranych posiadająca cechy wymienione w ust. 1, 2, 2a i 2b jest grą losową, zakładem wzajemnym, grą na automacie o niskich wygranych w rozumieniu ustawy. Powyższy przepis jest przepisem kompetencyjnym, gdyż upoważnia Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy wymienione w tym przepisie gry oraz zakład wzajemny, posiadające cechy wymienione w art. 2–2b, są grami w rozumieniu ustawy. Do uznania więc, że zakład jest zakładem wzajemnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy niezbędne jest ustalenie, iż taki zakład posiada wszystkie cechy wymienione w tym przepisie, a nie tylko niektóre z nich. Brak tylko jednej z cech wymienionej w omawianym przepisie oznacza, że taki zakład nie jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. W świetle tego przepisu Minister Finansów nie jest więc uprawniony do arbitralnego rozstrzygania o tym, że zakład niewymieniony (niespełniający wszystkich ustawowych znamion zakładu wzajemnego) jest zakładem wzajemnym, skoro może rozstrzygać wyłącznie o tym, że zakład jest zakładem wzajemnym w rozumieniu ustawy. W tym zakresie stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji uległ istotnej zmianie, skoro według poprzedniego stanu prawnego art. 2 ust. 3 omawianej ustawy (Dz. U. z 2000 r. Nr 70, poz. 816) miał całkowicie odmienną treść, a mianowicie minister właściwy do spraw finansów publicznych był uprawniony do rozstrzygania w drodze decyzji, czy gra losowa, zakład wzajemny lub gra na automacie, niewymieniona w ust. 1, 2 i 2a jest grą losową, zakładem wzajemnym lub grą na automacie i do tego też stanu prawnego odnosi się przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie było bezsporne, iż konkurs "Wytypuj mistrza..." nie przewidywał wygranych pieniężnych ani też uczestnicy konkursu nie wpłacali stawek, a zatem Sąd I instancji trafnie uznał, iż Minister Finansów nie miał podstaw do uznania tego konkursu za zakład wzajemny w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W myśl bowiem tego przepisu zakładami wzajemnymi są zakłady o wygrane pieniężne, polegające na odgadywaniu wyników sportowego współzawodnictwa ludzi lub zwierząt, w których uczestnicy wpłacają stawki, a wysokość wygranej zależy od łącznej kwoty wpłaconych stawek – totalizatory. Samo więc tylko "odgadywanie wyników sportowego współzawodnictwa ludzi" w zamian za wygrane rzeczowe nie mogło być uznane za zakład wzajemny w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.