III SA/Lu 95/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851) po rozpatrzeniu odwołania J.W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Upoważnionymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 tegoż rozporządzenia. Jednostką orzeczniczą pierwszego stopnia na terenie województwa jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L., który orzekał w sprawie niniejszej zaś jednostką orzeczniczą drugiego stopnia są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych, jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy – Instytut Medycyny Pracy w S. i Ł., który orzekał w sprawie. Wszyscy pozostali lekarze bez względu na stopień naukowy i zajmowane stanowisko, zgodnie z § 3 rozporządzenia, który w czasie wykonywania zawodu powezmą podejrzenie choroby zawodowej u pracownika, mają obowiązek zgłoszenia i skierowania pracownika do Wojewódzkiego Ośrodka Medyny Pracy celem rozpoznania lub wykluczenia podejrzenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że J.W. zatrudniona była od [...] do [...]. w E. na stanowisku pomocy magazynowej, robotnika magazynowego do [...] następnie do [...] na stanowisku księgowej w dziale finansowo-księgowym, do października [...] na stanowisku inspektora i starszego inspektora w zakładzie transportu i sprzętu, do marca [...] na stanowisku specjalisty w dziale finansowym. Następnie od [...] – [...] przebywała na zwolnieniu lekarskim. Podjęła ponownie zatrudnienie jako sprzedawca w sklepie mięsnym w okresie [...] do [...]. W okresie pracy w E. do marca [...] wykonywała takie czynności jak: liczenie ma maszynach liczących i wpisywanie ręcznie wyników w zestawienia zbiorcze, pisanie ręczne przez kalkę, rozliczanie kart kierowców, zliczanie godzin pracy przy pomocy kalkulatora, wypisywanie i rozliczanie faktur, rozliczanie rachunków paliwowych, rozliczania płac, rozliczanie zaliczek przy pomocy kalkulatora z taśmą, praca na komputerze. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w karcie oceny narażenia zawodowego uznał, że wykonywanie tych czynności mogło spowodować powstanie zespołu cieśni w obrębi nadgarstka. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia ustalono, że rozpoznanie zespołu cieśni w obrębie nadgarstka u J.W. rozpoznano dopiero w dniu [...] na podstawie badania emg, po upływie około 4 lat od zakończenia pracy w E., a nie po upływie 1 roku, który to okres zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia, upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej po zakończeniu pracy zawodowej. Rozpoznanie to potwierdził Instytut Medycyny Pracy w Ł. jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia podając, że rozpoznanie choroby nastąpiło po upływie 1 roku od ustania zatrudnienia, a ponadto wykonywanie różnorodnych czynność w czasie zatrudnienia, nie stwarzało warunków do ucisku na pnie nerwów pośrodkowych w kanale nadgarstków (nie miały charakteru ruchów monotypowych). Wobec zgodnych w treści orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia decyzja o braku podstaw do uznania choroby zawodowej jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożyła J.W., która nie precyzując zarzutów wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie za chorobę w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka powstałą w związku z pracą zawodową i jest chorobą zawodową. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134). W niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej prowadziły postępowanie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). W świetle unormowania zawartego w art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 199, poz. 1673 ze zm.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, o której mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem pracy. Podobną definicję choroby zawodowej zawiera również wyżej wymienione rozporządzenie, będące podstawą rozstrzygania, a wydane w wykonaniu upoważnienia zawartego art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, w którym w § 2 ust. 1 mowa, że za takie schorzenie uznaje się chorobę ujętą w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Odnosząc się do powyższych definicji uznać należy, że dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie, że choroba zamieszczona jest w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach oraz, że spowodowana została (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem) warunkami pracy narażającymi na jej wystąpienie. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów nie jest przy tym konieczne wykazanie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, a chorobą pracownika, albowiem dla stwierdzenia takiej choroby, wymienionej w załączniku do rozporządzenia, wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na jej powstanie. Przy zbiegu okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie, że to warunki pracy, a nie inne czynniki wywołały chorobę, wątpliwość taka musi być tłumaczona na korzyść pracownika – tzn. takie schorzenie należy uznać za chorobę zawodową (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., II SA 372/82, ONSA 1982/1/33). W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, tj. choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych (załączniku do w/w rozporządzenia) pod pozycją 20 pkt 2. Jak wynika z orzeczeń lekarskich i kart informacyjnych leczenia szpitalnego, u skarżącej w 2000 r. taka choroba bezspornie wystąpiła. Dokonując oceny narażenia zawodowego w sposób określony w § 2 ust. 3 pkt 4 ustalono, że skarżąca na przeciążenie kończyn górnych nadgarstka narażona była w latach 1975 – 2002 kiedy pracowała w E. Dane powyższe zawarte zostały w "Karcie oceny narażenia zawodowego z związku z podejrzeniem choroby zawodowej" z dnia [...] i były podstawą wydania orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia. Zarówno bowiem w orzeczeniu z dnia [...] wydanym przez lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., Poradni Chorób Zawodowych jaki i w orzeczeniu z dnia [...] wydanym przez lekarzy Instytutu Medycyny Pracy, Przychodni Chorób Zawodowych w Ł. stwierdzono, że skoro pacjentka wykonywała pracę obciążającą stawy nadgarstkowe w okresie 1975 – 2002 r. (co wynika z karty oceny narażenia zawodowego), to nie można przyjąć zawodowej etiologii powstania choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka ze względu na wieloletni upływ czasu pomiędzy narażeniem zawodowym, a wystąpieniem choroby. Okres od ustania narażenia zawodowego, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej w przypadku powyższej choroby wynosi rok. Jednocześnie w obu orzeczeniach brak jest wskazania na możliwą etiologię powstania choroby, na którą cierpi skarżąca, inną, niż ta związana z wykonywaniem pracy. Mając na uwadze powyższe, organy inspekcji sanitarnej obu instancji nie stwierdziły u J.W. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, powołując się na orzeczenia jednostek orzeczniczych I i II stopnia z dnia [...] i [...] o braku podstaw do rozpoznania tej choroby. Prowadząc postępowanie i rozstrzygając w ten sposób, organy nie wyjaśniły, w jaki sposób u skarżącej doszło do wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, dlaczego nie uznały za wiarygodne twierdzeń skarżącej odnośnie sposobu wykonywania przez nią pracy, dlaczego ewentualnie nie powołały świadków w celu konfrontacji twierdzeń skarżącej ze stanowiskiem pracodawcy wyrażonym w tym przedmiocie oraz dlaczego w swoich decyzjach w ogóle nie ustosunkowały się do materiału zgromadzonego w sprawie, w części świadczącej o tym, że J.W. pracowała do 2002 r. w narażeniu zawodowym. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy inspekcji sanitarnej naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień proceduralnych, które stanowią same w sobie podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie poddał głębszej analizie przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Przepis ten był podstawą orzekania w niniejszej sprawie zarówno przez lekarzy jak i organy wydające decyzję i brzmi on: "Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie może nastąpić u pracownika lub byłego pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych". W przypadku np. zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, o którym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, okres powyższy określony został w załączniku do rozporządzenia jako rok. Nie podlega dyskusji, że termin, o którym mowa w cytowanym wcześniej § 2 ust. 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, gdyż określa, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z żądaniem prawnomaterialnym. Upływ tego terminu powoduje natomiast niemożliwość realizacji tego prawa i termin taki nie podlega przywróceniu. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach jest aktem wykonawczym, wydanym na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia wykaz chorób zawodowych oraz szczegółowe zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w tych sprawach. Wcześniej obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w art. 231 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, które na dzień wydania rozporządzenia brzmiało "Rada Ministrów po porozumieniu z Centralną Radą Związków Zawodowych określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zawodowych podlegających zgłoszeniu, tryb ich zgłaszania i stwierdzania oraz organy właściwe w tych sprawach oraz sposób prowadzenia dokumentacji i rejestracji wypadków przy pracy oraz chorób zawodowych." Pomimo analogii w upoważnieniach zawartych w art. 231 pkt 2 i 3 oraz 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, rozporządzenie z roku 1983 nie zawiera w swej treści terminów prawa materialnego ustalonych dla możliwości zgłoszenia i rozpoznania choroby zawodowej, natomiast terminy te określone zostały w rozporządzeniu z roku 2002. Bez wątpienia jest to uregulowanie znacznie mniej korzystne dla strony, która o stwierdzenie choroby zawodowej się ubiega. Odnośnie różnicy w sformułowaniu treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych zawartego w cytowanych wcześniej przepisach art. 231 pkt 2 i 3 oraz 237 § 1 pkt 2 i 3 należy uznać, iż zmiana ta (uszczegółowienie upoważnienia) nastąpiła na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się na temat szczegółowości upoważnień ustawowych, a formułę "szczegółowych zasad i trybu" uznał za wyraz braku wyraźnego upoważnienia ustawy do normowania materii odesłanej do rozporządzenia (orz. TK z 8 grudnia 199 r., U.7/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 114). Warunek szczegółowości upoważnienia wyrażony został w formule art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne co do treści aktu. Mając na uwadze powyższe oraz jednolite w tym względzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzić należy, że akty wykonawcze, jako akty podustawowe powinny dla uznania ich legalności spełniać następujące warunki: 1) powinny być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych, 2) upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, nieprecyzyjność zatem upoważnienia musi być interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej, nie podlega przy tym ani wykładni rozszerzającej ani celowościowej; 3) akt wykonawczy musi być niesprzeczny zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której został wydany, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. orzeczenie TK z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK 1997/3-4/40, orzeczenie TK z 5 listopada 1986, u.5/86, OTK 1986, str. 18, oraz orzeczenia w sprawach: U.1/86, P.2/86, U.7/87, UW.3/88, UW.4/88, U.5/91, P.2/97, U.19/97, P.7.98). Oceniając w świetle powyższych rozważań treść przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach z treścią upoważnienia zawartego w art. 237 § i pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, stwierdzić należy, że wprowadzony tam zapis o możliwości zgłoszenia i rozpoznania choroby zawodowej w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych, został wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rozporządzenie to bowiem zgodnie z treścią art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy ustalać powinno jedynie wykaz chorób zawodowych oraz szczegółowe zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w tych sprawach. Nie ma w zakresie tej delegacji upoważnienia do wprowadzenia w rozporządzeniu terminów do zgłaszania i rozpoznawania takich chorób. Mając na uwadze powyższe, a także uprawnienie określone w art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że "przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po dokonaniu oceny zgodności przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach z art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, który stanowił delegacje do wydania tegoż rozporządzenia, stwierdził, że przywołany wcześniej przepis wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i z powodu jego niezgodności z ustawą, odmówił zastosowania go w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji tego odmówił również zastosowania poz. 20 pkt 2 załącznika do rozporządzenia w części określającej okres uprawniający do zgłoszenia podejrzenia oraz rozpoznania choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Ponownie rozstrzygając sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. jeszcze raz zwróci się o wydanie orzeczenia spełniającego wymogi określone dla opinii biegłego (czyli z dokładnym uzasadnieniem orzeczenia) do lekarzy zatrudnionych w odpowiedniej jednostce orzeczniczej, przesyłając im pełny materiał dowodowy dotyczący oceny narażenia zawodowego skarżącej, a następnie wyda decyzję na podstawie całego materiału dowodowego. Podejmując decyzję oprze się na definicji choroby zawodowej zamieszczonej w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Natomiast uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zastosuje się do wytycznych wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., czyli oprócz powołania się na treść orzeczenia lekarskiego i ocenę narażenia zawodowego, wskaże fakty, które uzna za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (§ 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.