II GSK 712/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 378/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oddala skargę kasacyjną. I Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, zgodnie z którym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W powyższej uchwale Komisji Egzaminacyjnej, wydanej w oparciu o art. 75a ust. 1, art. 75i ust. 3 i art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze, stwierdzono, że A. K. otrzymała z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., 189 punktów, w związku z czym uzyskała wynik negatywny. Zgodnie bowiem z treścią art. 75i ust. 3 Prawa o adwokaturze, pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wszystkie pytania egzaminacyjne zostały sformułowane zgodnie z wymogami ustawy i zawierają po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 82 brzmiało: "Według Kodeksu cywilnego, umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia zawarta na czas dłuższy niż rok: A. musi być zawarta w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności, B. musi być zawarta na piśmie pod rygorem nieważności, C. powinna być zawarta na piśmie dla celów dowodowych." Skarżąca udzieliła odpowiedzi B, zaś prawidłową odpowiedzią - według klucza - jest odpowiedź C. Zgodnie z art. 660 k.c. umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie. W razie niezachowania tej formy poczytuje się umowę za zawartą na czas nieoznaczony (zd. 2). Dla okresowych umów najmu nieruchomości lub pomieszczeń, zawartych na czas powyżej roku, ustawodawca zastrzegł więc formę pisemną, nie obarczając jej rygorem nieważności. Ze zdania drugiego omawianego przepisu organ wywiódł zastrzeżenie formy ad eventum i taką odpowiedź także uznałby za prawidłową, gdyby zawarto ją wśród propozycji A, B lub C. Jednak takiej propozycji pytanie nie zawierało. Forma pisemna, o jakiej mowa w art. 660 k.c. zdanie pierwsze, jest zdaniem organu formą zastrzeżoną wyłącznie dla celów dowodowych, ograniczonych regułami wynikającymi z dyspozycji przepisu art. 74 k.c. Zatem jedyną poprawną odpowiedzią na to pytanie, była odpowiedź C. Powyższą decyzję A. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie lub zmianę i uznanie, że uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że sposób rozumienia art. 660 k.c., to okoliczności istotne dla oceny pytania nr 82 w kontekście kryteriów, jakim pytanie to powinno sprostać, żeby mogło być uznane za prawidłowe. Kryteria te ustawodawca sformułował w art. 75 i ust. 1 Prawa o adwokaturze stanowiąc, że egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Pytanie nr 82 nie odpowiada według Sądu ostatniemu wskazanemu kryterium, gdyż żadnej z podanych w tym pytaniu odpowiedzi, nie można uznać za prawidłową. Art. 660 k.c. przesądza zdaniem Sądu zasadę pisemnej formy umowy, o jakiej mowa w tym przepisie. Jednakże jedynym skutkiem niezachowania tej formy jest to, że umowa ta będzie poczytana za zawartą na czas nieoznaczony. Jest to zatem forma zastrzeżona ad eventum, czyli dla wywołania określonych skutków prawnych. Jednocześnie, zdaniem Sądu, rygor ten nie może być utożsamiany z zastrzeżeniem formy czynności prawnej wyłącznie dla celów dowodowych - ad probationem. Zastrzeżenie tej formy odnosi się bowiem do zwykłej formy pisemnej. Z treści art. 73 § 1 k.c., Sąd wywiódł, że jeżeli przepis wymagający formy pisemnej nie przewiduje rygoru nieważności uznaje się, że forma ta została zastrzeżona dla celów dowodowych, chyba że z przepisu tego wynika (tak jak z art. 660 zd. 2), iż jest ona zastrzeżona ad eventum. Dlatego właśnie brak podstaw, żeby na tle art. 660 k.c. dopatrywać się powinności zawarcia na piśmie przewidzianej w tym przepisie umowy najmu dla celów dowodowych (wariant C odpowiedzi na pytanie nr 82), skoro pisemna forma tej umowy została w nim (zdanie drugie art. 660 k.c.) określona jako wymóg ad eventum, z niedochowaniem którego przepis art. 74 § 1 k.c. nie łączy ograniczeń dowodowych, wynikających ze zdania pierwszego tego przepisu. Z przepisów art. 73 § 1 i 74 § 1 k.c. Sąd wywiódł regułę interpretacyjną, zgodnie z którą formę pisemną uważa się za zastrzeżoną ad probationem tylko wtedy, gdy brak w przepisie innych wskazań; aby uważać taką formę za zastrzeżoną pod rygorem nieważności, albo ad eventum. Takie wskazanie na rzecz ostatniej z wymienionych form zawarto w art. 660 k.c., przez co przepis ten wyłączył dla umowy najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok formę ad probationem. Skoro nie można uznać wariantu C odpowiedzi na pytanie 82 za odpowiedź prawidłową i to w sensie jedynej prawidłowej, a pozostałe dwie propozycje odpowiedzi (warianty A i B) również nie mają uzasadnienia w treści przepisu art. 660 k.c., pytanie to Sąd uznał za nieodpowiadające kryteriom formułowania pytań testowych przewidzianym w art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Skarżącej nie zaliczono jednego brakującego do niezbędnego minimum punktu z powodu udzielonej przez nią odpowiedzi na pytanie nr 82, na które w wariantach zaproponowanych jako odpowiedź zakreślenie prawidłowej odpowiedzi nie było możliwe. W tych warunkach Sąd uznał, że nie jest uzasadnione pozbawienie skarżącej punktu za to pytanie skutkiem uznania, że skarżąca odpowiedziała na nie błędnie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). II Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze przez przyjęcie, że pytanie nr 82 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką nie odpowiada kryterium zawierania trzech odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa i że żadnej z podanych w tym pytaniu odpowiedzi nie można uznać za prawidłową; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wszystkim z wymienionych warunków prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu, a w konsekwencji nie odpowiada obowiązującemu prawu oraz iż organ odwoławczy nie odniósł się w niej w wyczerpujący sposób do argumentacji skarżącej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że pytanie nr 82 egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką nie spełnia kryteriów przewidzianych w art. 75i ust. 1 oraz art. 75a ust. 3 Prawa o adwokaturze. Istota o pytania dotyczyła nie skutków materialnoprawnych wywołanych brakiem formy pisemnej, lecz skutków jakie może wywołać niezachowanie takiej formy w ewentualnym procesie. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że nie kwestionuje, że forma pisemna jest także zastrzeżona dla wywołania określonych skutków prawnych, natomiast takiej odpowiedzi pytanie nr 82 nie przewidywało. Odnosiło się ono bowiem jedynie do formy na piśmie dla celów dowodowych. W świetle pozostałych odpowiedzi zaproponowanych w pytaniu nr 82, nie budziło wątpliwości organu, że jedyną prawidłową była odpowiedź C co wynika z treści art. 660 k.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed NSA w dniu 13 lipca 2010 r., pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości cofnął zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a w pozostałym zakresie podtrzymał zarzuty zawarte w tym piśmie procesowym. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Ministra Sprawiedliwości z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Powołany u podstaw ocenianego wyroku przepis obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które według Sądu I instancji zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny musi najpierw ocenić, czy doszło do wytkniętego naruszenia norm materialnoprawnych. Tylko bowiem pozytywne ustalenia w tym zakresie uprawniają do dalszej oceny obejmującej wpływ naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w takiej kolejności, wskazać należy, że według Sądu I instancji kontrolowana na skutek skargi A. K. decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszała art. 75i ust. 1 oraz art. 75a ust. 3 Prawa o adwokaturze. Przepis art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze, w dacie przystąpienia skarżącej do egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką stanowił, że "egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt". Treść przytoczonego przepisu jest jasna i przy tak jednoznacznie sformułowanych wymogach nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu wynika wprost, że konsekwencją wprowadzenia reguły testu jednokrotnego wyboru jest wykluczenie tak pytań zawierających propozycje odpowiedzi, z których więcej niż jedną należałoby uznać za prawidłową, jak i pytań zawierających wyłącznie propozycje odpowiedzi, które należałoby uznać za nieprawidłowe. Wprowadzając takie rozwiązanie prawne ustawodawca po pierwsze przesądził, że test egzaminacyjny nie może zawierać pytań obejmujących kwestie sporne w doktrynie jak i w orzecznictwie, czy też pytań, na których udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia dodatkowych założeń niewynikających z treści pytania. Po wtóre, przesądził również o poziomie wiedzy prawnej niezbędnej dla skutecznego ubiegania się o przyjęcie na aplikację adwokacką poprzez wyłączenie z testu sprawdzającego pytań obejmujących zagadnienia prawne, na które więcej niż jedna odpowiedź może zostać uznana za prawidłową. Te dwie okoliczności prawne mają istotne znaczenie w procesie kontroli decyzji ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Obligują bowiem sąd administracyjny do badania, czy pytanie testu egzaminacyjnego odpowiada wymogom stawianym przez art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze. Ingerencja sądu administracyjnego w treść pytań wynika z obowiązku kontroli legalności decyzji ustalającej wynik egzaminu w aspekcie jej zgodności m.in. z przepisami prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, że w odróżnieniu od regulacji prawnych zawartych chociażby w art. 169 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) ocenie sądu administracyjnego z uwagi na treść art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze podlega nie tylko prawidłowość procedur, ale również prawidłowość sformułowania pytania egzaminacyjnego w taki sposób, aby z trzech zaproponowanych odpowiedzi tylko jedna była prawidłowa. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z art. 75i ust. 1 Prawa o adwokaturze Sąd I instancji przyjął, że pytanie nr 82 nie odpowiada wymogom tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tę ocenę uznając, że zostało ono skonstruowane z przekroczeniem wymaganej dla takiego działania staranności. Nie jest rolą uczestnika egzaminu konkursowego na aplikację odczytywanie intencji, w jakiej pytanie zostało zadane. Jeżeli organ chciał zapytać o skutki procesowe niezachowania formy pisemnej dla umowy najmu zawieranej na czas dłuższy niż rok, powinien to wyraźnie zaznaczyć w pytaniu. Minister Sprawiedliwości stwierdza w skardze kasacyjnej, że wobec możliwych odpowiedzi jedyną prawidłową jest zaproponowana przez organ odpowiedź C. W ocenie NSA w świetle zaproponowanych wariantów odpowiedzi jest to niewątpliwie odpowiedź "najbardziej poprawna" co nie oznacza, że prawidłowa. Nie jest poprawnym rekonstruowanie normy prawnej w oparciu o arbitralne kryteria. Zakwestionować trzeba możliwość dowolnego rekonstruowania normy prawnej przez organ – w tym konkretnym przypadku polegającego na odczytywaniu, w oparciu o pierwsze zdanie przepisu art. 660 k.c., że w artykule tym zawarto regulację skutków procesowych, a nie materialnoprawnych niezachowania formy pisemnej dla wymienionej umowy. Dlatego należało zakwestionować pytanie nr 82 jako nieodpowiadające wymaganiom prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy - w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację adwokacką. Ponieważ w ówczesnym stanie prawnym pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał z testu, co najmniej 190 punktów, a skarżąca uzyskała z testu 189 punktów, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji