II GSK 868/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Renata Kantecka Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1544/08 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. na rzecz K. O. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 maja 2009 r., sygn. akt III SA/GL 1544/08, oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Cz. z [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia. K. O. [...] kwietnia 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. We wniosku zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), gdzie jako uprawę wskazano RS orzech włoski, działki rolne oznaczone literami od C do H o łącznej powierzchni 100,22 ha. Kontrola wniosku wykazała nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu tych samych działek ewidencyjnych przez K. O. i przez innego rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności. W raporcie z [...] października 2007 r. stwierdzono rozbieżności między stanem faktycznym, a deklaracją skarżącej zawartą we wniosku o przyznanie płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] czerwca 2008 r. przyznał K. O. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach płatności JPO skarżąca zadeklarowała powierzchnię 100,22 ha, natomiast w wyniku kontroli powierzchnia pozytywnie zweryfikowana wyniosła 99,67 ha, co wskazuje na błąd 0,55% skutkujący przyznaniem płatności do powierzchni stwierdzonej. Taka samą powierzchnię K. O. zadeklarowała do płatności UPO, w tym wypadku powierzchnia pozytywnie zweryfikowana wyniosła 62,46 ha, co wskazuje na błąd 60,45% skutkujący odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w Cz. decyzją z [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zwrócił się do Biura Kontroli ARMiR o ponowną weryfikację prawidłowości przeprowadzenia kontroli. Organ ten nie stwierdził błędów skutkujących skierowaniem raportu do poprawy. Potwierdzono, że na działce rolnej F stwierdzono obsadę orzecha włoskiego poniżej 50 sztuk na hektar, a obliczenie to odbyło się na podstawie trzech losowo wybranych fragmentów uprawy o wskazanej powierzchni. Organ podniósł, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Powołując się na konstrukcje wniosku o przyznanie płatności organ wskazał, że skarżąca składając podpis na wniosku o przyznanie płatności oświadcza, że znane są jej zasady przyznawania płatności. K. O. w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nie powiadomiono jej o kontroli na miejscu oraz zakwestionowała sposób przeprowadzenia samej kontroli. Podważyła wyniki zawarte w raporcie kontroli, powołując się przy tym na wyniki kontroli jej gospodarstwa, którą przeprowadziła jednostka certyfikująca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że analiza wniosku skarżącej o przyznanie płatności obszarowych na 2007 r. wykazała, że wskazano w nim powierzchnię 100,22 ha. Różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią, a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą 99,67 ha nie przekraczała 3%, co spowodowało, że powierzchnia stwierdzona została uwzględniona w decyzji w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO). Inaczej rzecz się jednak miała w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), gdyż powierzchnia stwierdzona wyniosła 62,46 ha, co spowodowało, że wynosząca 60,45% różnica procentowa pozbawiła K. O. przyznania płatności z równoczesnym nałożeniem sankcji. W ocenie WSA, stosownie do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnych zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.04.141.18, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kontrole administracyjne, w których mieszczą się także kontrole krzyżowe, prowadzone są za pomocą narzędzi informatycznych (ZSZiK - Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli). Stosownie do art. 25 ust. 1 tego rozporządzenia kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W świetle tych unormowań Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącej że organ naruszył art. 79 k.p.a. albowiem art. 25 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 ma pierwszeństwo przed art. 79 k.p.a. jako przepis szczególny. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności. Skarżąca wskazała we wniosku grunty rolne o powierzchni większej niż ta, która mogła zostać uwzględniona w decyzji rozstrzygającej wniosek. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustosunkował się w sposób szczegółowy do zarzutów podnoszonych przez skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Obszernie przedstawił okoliczności faktyczne i prawne sprawy w tej mierze. K. O. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. Niewykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków nałożonych w przepisach prawa wspólnotowego i naruszenia fundamentalnej zasady prawa wspólnotowego - zasady zapewnienia efektywności prawa wspólnotowego i wykonania obowiązków nałożonych w rozporządzeniu które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 23 i 26 ust. 4 i 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa wspólnotowego na skutek niewykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku nałożonego na Państwo Członkowskie do wydania odpowiednich szczegółowych przepisów prawa krajowego określających kryteria przeprowadzania kontroli na miejscu na podstawie wybranej próbki oraz kryteriów wyboru próbki; b) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 punkt c); art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 29, 30 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa) poprzez przeprowadzenie kontroli na miejscu z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa wspólnotowego; c) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 6 i 7 oraz 77 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego); d) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 28 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 76, 77 i 78 k.p.a. (zasada równej mocy środków dowodowych) e) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 i art. 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). f) art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania w sprawie. 2. Naruszeniu prawa materialnego: a) art. 83 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników; b) art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców c) art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez odmowę przyznania rolnikowi uzupełniającej płatności obszarowej i nałożeniu na niego sankcji za rzekome nieprawidłowości stwierdzone w obszarze upraw orzecha włoskiego na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia zasady efektywności i skuteczności prawa wspólnotowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że działki rolne zadeklarowane do płatności JPO i UPO zostały w tym samym wniosku zadeklarowane do płatności rolnośrodowiskowych oraz ONW. Obszar tych działek (stwierdzony w wyniku kontroli) ma bezpośredni wpływ na decyzje w sprawie dwóch pozostałych płatności. Pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Sądu pierwszej instancji o rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 111 § 2 p.p.s.a. albowiem wszystkie trzy sprawy pozostają ze sobą w związku, ze względu na wspólny dla nich zarzut nierzetelnego i niezgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia kontroli na miejscu skutkującej błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Rozpoznanie tych spraw w odrębnych postępowaniach, groziło powstaniem rozbieżności w orzecznictwie na skutek odmiennej oceny przez składy orzekające tych samych zarzutów i stanu faktycznego, co jest niezgodne z zasadami ekonomii procesowej. Według skarżącej, kontroli poddano grunty obsadzone orzechem włoskim i obsadę tego orzecha skontrolowano na podstawie próbki, której wyboru dokonali inspektorzy ARiMR losowo, dowolnie i swobodnie, wobec braku jakichkolwiek przepisów wskazujących na kryteria wyboru takiej próbki. W ocenie skarżącej art. 30 i 31 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zakresie dotyczącym przeprowadzania dowodu z oględzin oraz kontroli na miejscu nie spełnia wymogów ustalenia kryteriów dotyczących wyboru próbki zapewniających rzetelne i wiarygodne wyniki kontroli. W kontroli z dnia [...] października 2007 roku organ stwierdza, że pracownik przeprowadzający kontrolę odnosząc się do zarzutów skarżącego oświadczył, iż na działce rolnej F stwierdzono obsadę orzecha włoskiego poniżej 50 szt/ha. Obliczenie gęstości obsady odbyło się na podstawie trzech losowo wybranych fragmentów uprawy o powierzchni 100 x 100 metrów. Na powierzchniach tych zliczana była ilość sadzonek orzecha. Na pozostałej powierzchni wyrywkowo sprawdzano występowanie sadzonek, ich ilość w przybliżeniu odpowiadała wynikom uzyskanym z powierzchni próbnej. W uzasadnieniu decyzji nie podano ani dokładnej liczby sadzonek orzecha na kontrolowanej powierzchni, ani informacji pozwalających stwierdzić, który fragment działki rolnej został poddany kontroli. Skoro nawet jedno drzewko więcej na danej działce rolnej (50 a 49) może przesądzić o zakwalifikowaniu działki do dopłat (UPO), organ administracji nie może "w przybliżeniu" określać liczby drzewek obsady orzecha. Skarżąca podkreśliła, że kontrola przeprowadzona była na podstawie procedur ARiMR tj. wytycznych i instrukcji, stanowiących wewnętrzny akt co narusza zasadę praworządności działania organów. Tymczasem normy prawne regulujące szczegółowo sposób i zakres prowadzonej kontroli, możliwość jej weryfikacji powinny być zawarte w akcie prawa powszechnie obowiązującego, rangi rozporządzenia. Zdaniem K. O., pomimo przedstawiania zastrzeżeń do wyników kontroli oraz dowodów poddających w wątpliwość wyniki kontroli, organy nie zastosowały w sprawie art. 78 k.p.a. i nie przeprowadziły kontroli weryfikacyjnej ufając w tej mierze protokołom kontroli na miejscu. Podobnie WSA uznał, że dowód w postaci protokołu kontroli na miejscu jest dowodem o tak wysokiej mocy, iż jakiekolwiek zastrzeżenia i przeciwdowody przestawione przez skarżącą nie są w stanie podważyć jego wiarygodności. Stanowi to w istocie naruszenie zasady równej mocy dowodów i możliwości przeprowadzenia przez stroną dowodu przeciw treści protokołu z kontroli na miejscu. Jedyny środek ochrony prawnej w postaci zgłoszenia zastrzeżeń do protokołów z kontroli na miejscu po otrzymaniu protokołu kontroli jest nieskuteczny. Procedura krajowa nie określa obowiązków organu administracji w tym zakresie, wobec czego organ nie jest zobligowany do uwzględnienia zastrzeżeń lub wydania orzeczenia (postanowienia) w sprawie nieuwzględnienia zastrzeżeń. Podlegają one jedynie ocenie organu (mogą zostać uznane za wniosek dowodowy przeprowadzenia ponownej kontroli) i kontroli sądowej w toku postępowania przed sądem administracyjnym, co jak się okazuje w praktyce jest nieskuteczne. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 25 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 wprowadzał zasadę kontroli niezapowiedzianych. Organ powinien jednak w każdym przypadku ocenić, czy powiadomienie podmiotu kontrolowanego zagraża celom kontroli i dopiero po rozważeniu racji przemawiających przeciw powiadomieniu oraz wzięciu pod uwagę słusznego interesu strony, podjąć decyzję o powiadomieniu bądź niepowiadomieniu strony o planowanej kontroli. Odstępując od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu winien dokonać stosowanej adnotacji w aktach sprawy wskazując na przyczyny, z powodu których uznał, że powiadomienie rolnika o kontroli zagraża jej celom. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaś sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie stanowią uzupełnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z twierdzeń skarżącej wynika, że naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do naruszenia prawa materialnego przez odmowę przyznania płatności UPO i nałożenie sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrolował decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w Cz., którą odmówiono skarżącej przyznania płatności UPO i nałożono sankcje wskutek stwierdzonych rozbieżności między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 111 § 2 p.p.s.a. podnieść należy, że zarzut naruszenia prawa procesowego jest usprawiedliwiony wyłącznie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby Sądowi pierwszej instancji można było zarzucić naruszenie powołanego przepisu, które wiązałoby się ze wspomnianym skutkiem. Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają ze sobą w związku. Połączenie spraw na podstawie wskazanego przepisu zależne jest wyłącznie od oceny sądu, czy w istocie, sprawy toczące się przed tym sądem pozostają ze sobą w związku, a w następnej kolejności od dokonanej przez ten sąd oceny celowości połączenia określonych spraw, czy to tylko do łącznego rozpoznania, czy też również rozstrzygnięcia. Skarżąca, jak wynika ze skargi kasacyjnej, dochodziła trzech rodzajów płatności: ONW, rolno-środowiskowej oraz obszarowej jednolitej i uzupełniającej. Oceniana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotyczyła płatności obszarowej, dwie pozostałe płatności rozstrzygały dwie odrębne decyzje, w stosunku do których wpłynęły odrębne skargi zarejestrowane w różnym czasie. Sąd pierwszej instancji, nie połączył wskazanych spraw, stwierdzając zapewne brak związku pomiędzy sprawami. Należy także zauważyć, że skarżąca nie składała wniosku o połączenie spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. a ponadto powołany przepis stwarza sądowi tylko możliwość łącznego rozpoznawana kilku spraw, tak więc nawet przekonanie sądu o istnieniu związku pomiędzy sprawami nie obliguje do zastosowania powołanego przepisu. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie szeregu przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, sprowadzają się w istocie do zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego, tzn. przy wykorzystaniu nieprawidłowych procedur kontrolnych, a ich wspólnym mianownikiem jest naruszenie zasady efektywności prawa wspólnotowego przez niewykonanie przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wydania przepisów regulujących w stosunku do obszaru szczegółowe zasady kontroli na miejscu według określonej grupy weryfikowalnych wskaźników. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem strony skarżącej należy zauważyć, że zasada efektywności, jako ogólna zasada prawa wspólnotowego, mimo braku jej zdefiniowania, powinna być rozumiana jako osiągnięcie celów tego prawa z akcentem na zapewnienie właściwego wykonania przez państwa członkowskie obowiązków wynikających z przepisów systemu prawnego Wspólnoty. W ścisłym znaczeniu zasada efektywności wymaga, aby przepisy prawa krajowego zarówno procesowego, jak i materialnego były tak skonstruowane, by prawa podmiotowe wynikające z przepisów unijnych były chronione przed wszelkiego rodzaju naruszeniami. W tym miejscu należy zauważyć, że zarzut naruszenia zasady efektywności powinien być kierowany wyłącznie do państwa członkowskiego i samodzielnie nie może stanowić podstawy podważenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzji wydanej w indywidualnej sprawie. Autor skargi kasacyjnej, wskazując określone przepisy prawa unijnego i krajowego, zarzuca brak ustalenia przez Rzeczpospolitą Polską szczegółowych procedur kontrolnych, przez co w sprawie nie został ustalony w sposób pewny stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 83 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, pomoc wspólnotowa jest przyznawana rolnikom produkującym orzechy, w tym orzechy włoskie. Szczegółowe wymagania jakie powinien spełniać rolnik ubiegający się o tego rodzaju pomoc zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV diva tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE. L.04.345.1). Z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wynika, że do płatności obszarowych kwalifikują się jedynie działki rolne obsadzone drzewami orzechowymi spełniające określone w tym przepisie warunki. Należą do nich: minimalny rozmiar działki (0,10 ha) oraz liczba drzew orzechowych na hektar, która w przypadku orzecha włoskiego nie może być mniejsza od 50. W przypadku podjęcia przez właściwy organ kontroli wniosku pomocowego, dopiero stwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wszystkich wymienionych warunków niezbędnych do otrzymania płatności, pozwala na przyznanie stosownej kwoty pomocy. Na tle przywołanych regulacji oraz w świetle zarzutów skargi kasacyjnej podstawową kwestią dla dokonania wypłaty kwoty pomocy jest, wobec dokonanej kontroli, ocena prawidłowości weryfikacji wnioskowanego do dopłat obszaru użytkowanych przez wnioskodawcę gruntów i prowadzonych na nich upraw. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa o płatnościach) oraz przepisów tytułu III rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przeprowadzane są kontrole administracyjne i na miejscu Przepis art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie noweli skreślającej ten przepis (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 i wchodzące w życie z dniem 25 grudnia 2007 r.), stanowił że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, zaś ewentualne zawiadomienie o niej (maksymalnie z wyprzedzeniem 48 godzin) wiązać się musiało z przekonaniem, że zawiadomienie to nie zagrozi celowi kontroli. W związku z tym należy zauważyć, że kontroli na miejscu dokonuje się bez uprzedzenia i jest to zasada, od której dopuszczono wyjątek, poddając ocenie organu zasadność odstąpienia od takiej niezapowiedzianej kontroli ze względu na cel tej kontroli. W dacie przeprowadzania kontroli nie było aktu prawnego określającego w sposób szczegółowy zasady i tryb jej przeprowadzania. Nie oznacza to jednak, że czynności kontrolne nie znajdowały oparcia w obowiązujących przepisach, ponieważ w dacie kontroli organ kierował się powołanymi wyżej przepisami krajowymi i wspólnotowymi. Jeżeli uwzględni się, że obowiązujące rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 dopuszczało jako zasadę kontrolę na miejscu bez uprzedzenia, należy przyjąć, że kontrola obszaru podlegającego płatności z tytułu UPO, przeprowadzona bez uprzedzenia, nie naruszała prawa. Nie można też podzielić zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej, że nieokreślenie przez przepisy prawa krajowego kryteriów kwalifikacyjnych mogło stanowić podstawę stwierdzenia, że WSA dokonał wadliwej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Stosownie do zasady bezpośredniego działania prawa wspólnotowego, obowiązujące przepisy wydanych w porządku unijnym rozporządzeń mają walor prawa bezpośrednio stosowanego przez właściwe organy państw członkowskich, bez potrzeby ich implementowania do krajowego porządku prawnego. W przypadku nałożenia na kraje członkowskie obowiązku uregulowania określonej kwestii w sposób uwzględniający lokalną specyfikę, choć niesprzeczny z przepisami wspólnotowymi, w razie zwłoki w wywiązaniu się z tego obowiązku, zastosowanie znajdą obowiązujące przepisy unijne. Zgodnie z art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach programów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, w tym te, które zostały zadeklarowane w związku z ubieganiem się o pomoc rolnikom produkującym orzechy. W związku z tym stwierdzić należy, że przepisy krajowe i mające bezpośrednie zastosowanie przepisy wspólnotowe określiły warunki i obowiązki, których spełnienie przez wnioskodawcę uzasadnia przyznanie dopłaty. Z tej przyczyny trudno mówić o braku dostatecznych weryfikowalnych wskaźników kontroli w przypadku kontroli zadeklarowanego obszaru upraw, w rozpoznawanej sprawie uprawy orzecha włoskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest natomiast zarzut dotyczący zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Odnosi się to do przyjętych przez organ ustaleń w zakresie ilości drzew orzecha włoskiego znajdujących się na zadeklarowanych do płatności działkach, w szczególności działki F. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rzeczywiste określenie obszarów w ramach kontroli na miejscu może być ograniczone do próby obejmującej przynajmniej 50% działek rolnych objętych wnioskami w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia nr 1782/2003, pod warunkiem, że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli – tak w odniesieniu do kontrolowanego obszaru, jak i wnioskowanej pomocy. Jeżeli jednak w toku takiej prostej kontroli ujawniane są nieprawidłowości, próba działek rolnych poddanych kontroli ulega zwiększeniu. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania płatności UPO związana była z różnicami powierzchni działek deklarowanej i stwierdzonej oraz związaną z tym kwestią ilości nasadzeń. Jak już wspomniano płatność do produkcji drzew orzechowych jest przyznawana jeżeli zostanie spełniony między innymi warunek minimalnej liczby drzew na hektar. W przypadku produkcji orzecha włoskiego wynosi ona 50. W związku z tym dla przyznania płatności istotne znaczenie ma bardzo precyzyjne określenie liczby drzew przypadających na jeden hektar. W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń nie dokonano, a Sąd pierwszej instancji taki stan zaaprobował. Należy zauważyć, że organ określając liczbę drzew na działce F ograniczył się do zbadania próby stanowiącej trzy fragmenty działki o wymiarach 100x100 metrów każdy, a wynik obliczeń został podany w przybliżeniu, bez dokładnego wskazania konkretnej liczby drzew. Takie działanie podmiotu kontrolującego naruszało zasady ustalone w powołanym art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Omawiana kwestia, tak istotna dla wyniku sprawy, w ogóle nie była przedmiotem analizy tego Sądu, a w związku z tym sformułowanie wniosku o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesne. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Sąd ten powinien bowiem w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji odnieść się do tego kluczowego problemu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. ).