III SA/Gl 1544/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...]r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływana jako ARiMR) w C. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. N 98, poz. 634) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] r., nr [...] przyznającą K.O. płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż [...] r. K.O. złożyła wniosek o przyznanie na 2007 r. płatności do gruntów rolnych, o przyznanie płatności cukrowej i wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej działki rolne [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w tym także do uzupełniających płatności. Wnioskodawczyni podał jako uprawę UPO, RS orzech włoski. W trakcie kontroli wnioskodawczyni złożyła [...] r. korektę wniosku uzupełniając go o brakujące dane. Kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu tych samych dwóch działek ewidencyjnych przez K.O. i przez innego rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności. Na wezwanie organu [...] r. strona złożyła kolejną korektę wniosku podtrzymując deklarację o użytkowaniu rolniczym spornych działek. W raporcie kontroli nr [...] przeprowadzonej [...] r. stwierdzono rozbieżności między stanem faktycznym na gruncie, a deklaracją strony zawartą we wniosku o przyznanie płatności. Takie nieprawidłowości stwierdzono również w raporcie kontroli nr [...] przeprowadzonej [...] r. Polegały one na tym, że w miejsce deklarowanej uprawy orzecha włoskiego na wskazanych działkach stwierdzono drogę, łąkę, jak również rozbieżności powierzchni deklarowanej – błędy DR13+ i DR13-, stwierdzono brak rolniczego użytkowania działki rolnej [...] na dzień [...] r.- błąd DR10, stwierdzono błąd DR18 – nie prowadzenie działalności rolniczej na działce, błąd DR7 – nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli wnioskodawczyni wniosła zastrzeżenia podnosząc, iż nasadzenia zostały zniszczone przez zwierzęta oraz to, że skradziono paliki. Do zastrzeżeń strona dołączyła szereg dokumentów, w tym faktury dokumentujące zakup drzewek orzecha włoskiego. Organ podtrzymał poprawność przeprowadzonej [...] r. kontroli na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w B. decyzją z [...] r. uwzględnił, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów żądanie strony przyznając jednolitą płatność do całej zadeklarowanej powierzchni [...] ha, uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w ramach płatności JPO wnioskodawczyni zadeklarowała powierzchnię [...] ha, natomiast w wyniku kontroli powierzchnia pozytywnie zweryfikowana wyniosła [...] ha, co wskazuje na błąd 0,55% skutkujący przyznaniem płatności do powierzchni stwierdzonej. Taka samą powierzchnię wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności UPO, w tym wypadku powierzchnia pozytywnej zweryfikowana wyniosła [...] ha, co wskazuje na błąd 60,45% skutkujący odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji potrącanych w okresie trzech lat kalendarzowych. W odwołaniu od tej decyzji K.O. zakwestionowała wyniki kontroli podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W jej ocenie zastosowano wadliwą metodę, ponieważ wykonane zdjęcia nie oddają rzeczywistego stanu nasadzeń orzecha, który wynika z umiejscowienia palików. Następnie w piśmie procesowym strona przedstawiła dokumenty dotyczące pomiarów wskazanych tam działek rolnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 83 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej u ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 r. ze zm.), pomoc wspólnotowa jest przyznawana rolnikom produkującym orzechy, w tym między innymi orzechy włoskie. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. Nr 29, poz. 189 ze zm.) reguluje szczegółowe wymagania jakie powinien spełnić wnioskodawca. Zgodnie z art. 15 tego rozporządzenia do płatności obszarowych kwalifikują się jedynie działki rolne obsadzone drzewami orzechowymi spełniające warunki, o których tam mowa. Według art. 83 tego rozporządzenia, minimalny rozmiar działki kwalifikującej się do płatności wynosi 0, 10 ha, natomiast art. 15 ust. 3 stanowi, że liczba drzew orzechowych na hektar nie może być mniejsza od 50 w przypadku orzecha włoskiego. Kontrola na miejscu została przeprowadzona na podstawie art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz na podstawie przepisów prawa unijnego, w tym na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30.04 2004 r. ze zm.). Natomiast sposób przeprowadzenia tej kontroli i sporządzenie dokumentacji odbyło się według szczegółowych instrukcji i wytycznych obowiązujących w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu o ponowną weryfikację prawidłowości przeprowadzenia kontroli w tej sprawie. Organ ten nie stwierdził błędów skutkujących skierowaniem raportu do poprawy. Potwierdzono zatem, że na działce rolnej [...] stwierdzono obsadę orzecha włoskiego poniżej 50 sztuk na hektar, a obliczenie odbyło się na podstawie trzech losowo wybranych fragmentów uprawy o wskazanej powierzchni. Odnosząc się do zarzutu braku widoczności sadzonek na zdjęciach wyjaśniono, że zdjęcia te obrazują jedną z powierzchni próbnych, widoczne są na nich paliki bez sadzonek. Stwierdzony stan rzeczy jest zatem zgodny z twierdzeniami wnioskodawczyni, iż sadzonki zostały skradzione lub zniszczone. Uzasadniono również czas i okres wykonywania kontroli przez dwuosobowy zespół. Odnosząc się do dokumentacji przedłożonej przez stronę (wykresy dokonane przy użyciu urządzenia GPS), organ wyjaśnił, iż Biuro Kontroli na Miejscu również w tym zakresie potwierdziło prawidłowość swojego stanowiska ponownie analizując raport oraz zdjęcia. Co do zarzutu nieobecności strony podczas kontroli. Organ odwoławczy powołując się na wskazane już przepisy prawa przypomniał, iż kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Na końcu organ odwoławczy powołując się na konstrukcje wniosku o przyznanie płatności przypomniał, że składając podpis strona oświadcza, że znane są jej zasady przyznawania płatności. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego K.O. wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej podniosła zarzut niepowiadomienia jej o kontroli na miejscu, jak również zakwestionowała sposób przeprowadzenia kontroli oraz jej wyniki zawarte w raporcie kontroli powołując się przy tym na wyniki kontroli jej gospodarstwa, którą przeprowadziła jednostka certyfikująca. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości powtórzył argumentację przytoczoną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 5 maja 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo procesowe, w którym uzupełnił zarzuty skargi podnosząc w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące zagadnień proceduralnych: ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w sprawach dotyczący przyznania płatności, zniweczenie zasady oficjalności w zakresie ciężaru dowodu, ograniczenie prawa strony do brania udziału w kontroli na miejscu, przerzucenie ciężaru dowodu na rolnika – wynikających z mających zastosowanie w sprawie regulacji wspólnotowych. W konsekwencji, ta regulacja prawna ogranicza prawa strony, które przysługują jej w zwykłym jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Ma końcu pełnomocnik stwierdził, iż wobec nieprzeprowadzeniem kontroli weryfikacyjnej błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji wydano błędną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Analiza złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jej płatności obszarowych na 2007 r. wykazała, iż wskazano tam powierzchnię [...] ha. Różnica pomiędzy tą zadeklarowaną powierzchnią, a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą [...] ha nie przekraczała 3%, co spowodowało, że powierzchnia stwierdzona została uwzględniona w decyzji w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO). Inaczej rzecz się jednak miała w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), gdyż powierzchnia stwierdzona wyniosła tutaj [...] ha, co spowodowało, że wynosząca 60, 45 % różnica procentowa pozbawiła wnioskodawczynię przyznania płatności z równoczesnym nałożeniem sankcji. Swoje stanowisko w sprawie organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły, a organ I instancji swoje wyliczenia dodatkowo przedstawił w formie tabelarycznej. W sprawie tej nie miały miejsce zastosowanie wskazane w uzasadnieniach decyzji przepisy prawa regulujące szczegółowo omawianą tutaj problematykę. Przepisy te są elementem multicentrycznego systemu prawa obowiązującego w Polsce od dnia naszego przystąpienia do Unii Europejskiej. Postępowanie o przyznanie płatności obszarowych wszczynane jest na wniosek rolnika – art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Treść wniosku przesądza o zakresie postępowania. To wnioskodawca decyduje o tym, jaki ma być zakres udzielonego mu wsparcia. Organ orzekający w tego rodzaju sprawach nie może przyznać pomocy, o którą we wniosku nie wystąpił rolnik. W Sekcji VIII wniosku o przyznanie płatności strona składa oświadczenie, iż znane są jej zasady przyznawania płatności. W ocenie Sądu organy obu instancji wydały w przedmiotowej sprawie decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Omawiając stronie skarżącej przyznania płatności we wskazanym zakresie na rok 2007 i nakładając sankcje organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa. Zasadniczy spór w tej sprawie sprowadza się do kwestionowania przez stronę skarżącą wyników kontroli na miejscu. Przechodząc zatem spornej między stronami kwestii należy przypomnieć, że ubieganie się o przyznanie płatności na dany następuje w oparciu o przepisy w tym czasie obowiązujące. Osobą legitymowaną do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest producent rolny, który w wyznaczonym terminie złożył wniosek o przyznanie tych płatności, będący posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymane zgodnie z normami. Przez posiadacza gospodarstwa rolnego rozumie się właściciela, dzierżawcę, użytkownika, zarządcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Płatność jest przyznawana na wniosek producenta rolnego (złożony na formularzu) w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej przez kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Dyrektor oddziału regionalnego ARiMR przeprowadza kontrole w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności zgodnie z planem kontroli zatwierdzonym przez prezesa ARiMR , ustalony zgodnie z zasadami typowania gospodarstw rolnych do kontroli określonymi w przepisach Unii Europejskiej, przy czym prezes ARiMR może powierzyć przeprowadzanie tych kontroli innym jednostkom organizacyjnym, które dysponują odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnych zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE.L.04.141.18), przepisy tego rozporządzenia zamieszczone w Tytule II "Kontrole" normują zasady przeprowadzania kontroli wniosków. Kontrole te dzielą się na: "Kontrole administracyjne" (Sekcja I) i "Kontrole na miejscu" ( Sekcja II). Stosownie do art. 23 tego rozporządzenia kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Kontrole administracyjne, w których mieszczą się także "kontrole krzyżowe", prowadzone są za pomocą narzędzi informatycznych (ZSZiK – Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli). Stosownie do art. 25 ust. 1 tegoż rozporządzenia: "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków". W świetle tych unormowań niezasadnym jest zarzut Skarżącej iż organ naruszył art. 79 k.p.a. Wbrew przekonaniu skarżącej przepis art. 25 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ma pierwszeństwo przed art. 79 k.p.a. jako lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do ogólnego przepisu art. 79 k.p.a. (lex generalis), dotyczącego przeprowadzania oględzin w postępowaniu administracyjnym); Bezpodstawny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący sposobu, czasu, zastosowanych metod podczas kontroli na miejscu. Strona nie wykazała skutecznie, że stan na gruncie odbiegał od stwierdzonego i opisanego w protokole z czynności kontrolnych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne (por.: wyrok NSA z 22.10.1997 r., III SA 634/96 – LEX nr 36495; wyrok NSA z 22.11.1995 r. SA/Wr 487/95 – LEX nr 27067; wyrok WSA z 23.02.2007 r., VI SA/Wa 2219/06 – LEX nr 312057; teza nr 2 wyroku WSA z 8.09.2005 r., VI SA/Wa 535/05 – LEX nr 194972).; Reasumując Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 22 marca 2007 r., II GSK 355/06 (LEX nr 317347), gdzie Sąd stwierdził: Już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności (...). W tej sprawie strona skarżąca wskazała we wniosku grunty rolne o powierzchni większej niż ta, która mogła zostać uwzględniona w decyzji rozstrzygającej wniosek. Na zakończenie podkreślić należy, że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez stronę zarówno w odwołaniu jak i w skardze obszernie przedstawił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy, uzasadniając swe stanowisko w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Skład orzekający Sądu w całości podziela wyrażone tam poglądy, które znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), oddalił skargę.