II SA/Po 968/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej usunięcia drzew; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia [...]r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Drzazga /-/B. Kamieńska /-/ W. Batorowicz Wnioskiem z dnia [...] 06.2007r. "A" Okręg W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. z dnia [...].01.2007r. [...]. zezwalającej na wycinkę [...] drzew, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto domagano się naliczenia administracyjnych kar za wycięcie drzew "bez zezwolenia". Z uzasadnienia wniosku wynikało, że drzewa które wycięto na podstawie wskazanej decyzji rosły na obszarze Natura 2000 ustanowionym na podstawie ustawy z 16 04. 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. 2004r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) Zgodnie z art. 33.3 plan lub projekt przedsięwzięcia o potencjalnym bezpośrednim lub pośrednim wpływie na stan obszaru Natura 2000, podlega ocenie dokonywanej na podstawie tytułu 1 działu VI ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ), pod względem ewentualnych skutków planu lub przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11. 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać między innymi drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej. Szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są między innymi walory przyrodnicze i krajobrazowe, obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk objętych ochroną w tym obszary sieci Natura 2000. W takim przypadku niezbędne jest zasięgnięcie opinii Wojewody. Ten etap postępowania został pominięty. Zgodnie ze wskazanymi przepisami dla inwestycji planowanej na obszarze Natura 2000 powinien być rozpatrywany wariant alternatywny co również pominięto. Decyzją z dnia [...].07.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z [...].01. 2007r. W ocenie Kolegium Burmistrz Gminy S. na podstawie art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880), jest organem uprawnionym do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Organ podkreślił, że z wnioskiem o wydanie zgody na wycinkę drzew w związku z przebudową drogi [...] S. G. zwróciło się Starostwo Powiatowe w M., który jest właścicielem terenu objętego wnioskiem. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że Wojewoda W. jest organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie wnioskowanej wycinki drzew. Wojewoda zajmuje stanowisko wyłącznie w sprawach dotyczących oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 zgodnie z przepisami określonymi w ustawie z dnia 27.04.2007r. Prawo ochrony środowiska, określonych w art. 46 ust. 4 i 46a ust. 7. Konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach występuje przed uzyskaniem rozstrzygnięć określonych w art. 46 ust. 4 wśród których nie wymienia się decyzji dotyczących usunięcia drzew na terenie obszaru 2000, tym samym wojewoda nie jest właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie wycinki drzew na tym terenie. Organ podkreślił, że wycinka drzew była inwestycją odrębną od inwestycji dotyczącej przebudowy drogi. Organ zauważył , że na dzień wydania decyzji drzewa zostały wycięte. "A" Okręg W. wniósł na podstawie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że planowany remont nigdy nie przewidywał poszerzenia drogi. Wycięcie kilkukilometrowej ale i starodrzewu było pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia skoro drzewa były zdrowe a remont drogi nie kolidował z aleją. Na podstawie wskazanego rozporządzenia z 09.11.2004r. drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie nie zwrócono się do Wojewody z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do obszaru Natura 2000. Podkreślono nadto, że remont drogi i wycinka drzew winny być traktowane łącznie. Poza pominięciem oceny oddziaływania na środowisko decyzja Burmistrza pomijała etap poszukiwania rozwiązań alternatywnych, które nie wymagały wycinki drzew. Nie istniał nakaz wynikający z nadrzędnego interesu publicznego w związku z remontem drogi, ponieważ nie przewidywano jej poszerzenia – ścieżka rowerowa mogła być zbudowana poza aleją starodrzewu a bezpieczeństwo ruchu można zapewnić nowoczesnymi rozwiązaniami technicznymi. Dla inwestycji mogących wpłynąć na stan siedlisk i gatunków ptaków na obszarach Natura 2000 sam brak rozpatrzenia wariantów alternatywnych jest wystarczającym powodem, by uznać decyzję za niezgodna z prawem a więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...].10..2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje własną z dnia [...].07.2008r. W pierwszy rzędzie kolegium podkreśliło, że w tym postępowaniu może wyłącznie orzekać w przedmiocie dotyczącym zezwolenia na wycinkę drzew, gdyż takie są ramy decyzji Burmistrza Gminy S.. Wprawdzie do wycinki drzew doszło w związku z potrzebami komunikacyjnymi, to jednak wycięcie drzew jest odrębną od inwestycji drogowej sprawą administracyjną. Zatem zezwolenie na wycięcie drzew winno być ocenione na podstawie ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 ). Natomiast żądanie wymierzenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie podlega rozpoznaniu w tym postępowaniu, gdyż wskazywana jako nieważna decyzja Burmistrza takiego zezwolenia udzielała. Organ podkreślił nadto, że wniosek z dnia [...].10. 2006r. został uzasadniony tym, że "...drzewa te znajdują się m.in. w miejscach, gdzie zlokalizowane zostały zatoki autobusowe, znaki postojowe, parkingi, wjazdy i zjazdy lub znajdują się w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a ponadto część tych drzew stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruch drogowego, ze względu na bliskość ich usytuowania przy krawędzi drogi i pochylenie w kierunku jezdni w wielu przypadkach ograniczają wymaganą skrajnię drogi oraz są przyczyną uszkodzeń kabin i skrzyń ładunkowych pojazdów ciężarowych." Burmistrz wniosek uwzględnił i zezwolił na wycięcie [...] drzew oraz nakazał nasadzenie nowych drzew w liczbie nie mniejszej niż [...]. Na podstawie art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji z uwagi na uwzględnienie decyzji w całości. Decyzja zatem była wydana w granicach posiadanych kompetencji. Wydanie decyzji poprzedzono zebraniem i analizą dostępnych materiałów. Zorganizowano spotkania osób zainteresowanych w czasie którego rozważano różne możliwości związane z planowaną modernizacją drogi i wycinki drzew. Zdaniem organu, nie ma racji "A", iż Burmistrz naruszył swój obowiązek polegający na ochronie przyrody. Na Gminie ciąży szeroko rozumiany obowiązek dbałości o interes społeczny, obejmujący również inne sfery życia społecznego jak dbałość o bezpieczeństwo ruchu drogowego, czemu ma służyć poszerzenie dróg czy ich pobocza, a także zagospodarowanie pobocza dla celów komunikacyjnych np. tworzenie bezpiecznych zatok autobusowych i miejsc awaryjnego postoju. Intencją wprowadzenia obszarów Natura 2000 nie było blokowanie inicjatyw, mającym na celu zaspokojenie zapotrzebowania społecznego na bezpieczne drogi. Wymogi ochrony przyrody nie stoją na przeszkodzie w budowaniu sieci dróg na terenach cennych krajobrazowo i przyrodniczo w innych krajach unijnych. W niniejszej sprawie istniejąca od lat droga nie spełniała wymogów bezpieczeństwa – była niebezpieczna z powodu braku należytego pobocza, było przyczyną wypadków śmiertelnych. Pobocze drogi porastały drzewa, których większość sięgała do skraju drogi. Wycięcie drzew miało na celu poprawę funkcjonalności drogi i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące prawo określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Roz. Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 02.03.1999r. Dz.U. 1999 Nr 43, poz. 430). Rozmiary pobocza gruntowego, zgodnie z § 37 powołanego wyżej rozporządzenia, powinny mieć wielkość od 0,75m do 1,50 m w zależności od klasy dróg. Jak wynika z projektu budowlano- wykonawczego przebudowy drogi powiatowej nr [...]. – O. ze stycznia 2005r. (str. 4 pkt.1.4) cyt." Droga nr [...]. – O. przebiega w decydującej części przez teren niezabudowany, z wyjątkiem odcinka początkowego w miejscowości S. oraz dalej w miejscowości G.. Jezdnia asfaltowa posiada szerokość 5,50m z poboczami gruntowymi około 1m obustronnym rowem odwadniającym na terenie niezabudowanym. Na przeważającej długości po obu stronach na poboczu drogi rosły drzewa. Uniemożliwiały one poszerzenie jezdni a gałęzie zachodziły w skrajnię drogi. Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż decyzja Burmistrza Gminy S. z dnia [...].01.07r. nie została poprzedzona oceną oddziaływania na środowisko przewidzianą w art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a wycięcie przydrożnych drzew może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że wskazane przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochrona obszaru Natura 2000 lub obszarów o których mowa w ust. 2 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ta natomiast ustawa w art. 40 nie przewiduje wskazanej oceny w sprawach związanych z wycinką drzew. Oznacza to w ocenie organu, iż Burmistrz Gminy S. mógł zająć stanowisko w kwestii wyrażenia zgody na wycięcie drzew, bez zachowania wskazywanych przez "A" procedur. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniósł "A". Z uzasadnienia skargi wynikało, że zaskarżone orzeczenie organu jest wadliwe. Zdaniem skarżącego, organ badając sprawę po raz drugi, bezpodstawnie wykluczył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przesadza o tym przepis § 3. 1. 56 i § 5 z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09.11. 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, który zalicza drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej do inwestycji które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Organem decydującym o ewentualnym zwolnieniu z obowiązku sporządzenia raportu jest wojewoda. Z takim wnioskiem nie zwrócono się do wojewody i wojewoda nigdy z takiego obowiązku nie zwalniał. Skarżący wskazał na błędne rozdzielenie sprawy wycinki drzew i przebudowy drogi. Była to jedna inwestycja, na którą wyrażono zgodę z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarga została podpisana przez dwóch członków zarządu podczas gdy z informacji zawartych w KRS wynika, że do reprezentacji "A" - Okręg W. powołany jest Zarząd Okręgu w skład którego wchodzi 8 osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, że skarga została podpisana przez osobę umocowaną do reprezentowania skarżącego "A" - Okręg W., to jest prezesa J. J.. Jak wynika z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego k. 33-34 akt, organem uprawnionym do reprezentowania skarżącego jest zarząd okręgu. W rubryce "sposób reprezentacji podmiotu" wymieniono prezesa okręgu. Oznacza to, że prezes jest upoważniony do jednoosobowego reprezentowania skarżącego . Jedynie do zawierania umów w sprawach majątkowych Klubu jest wymagane współdziałanie i podpisy prezesa i skarbnika. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium w P., wydana w trybie art. 127 § 3 kpa, utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...]. 01. 2007r. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, iż uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób nie pozwalający na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Punktem wyjścia dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego winno być dokonanie oceny, czy decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została wydana w oparciu o właściwe przepisy. Postępowanie w sprawie zostało zapoczątkowane wnioskiem Starosty Powiatowego w M. z dnia [...]10.2006r. z którego wynika, że wycinka drzew ma nastąpić w związku z planowaną przebudowa drogi nr [...]. – G.. W dalszej części wniosku Starosta powołuje się na posiadaną dokumentacje projektową na przebudowę drogi i wskazuje na kolizje pomiędzy usytuowaniem drzew a planowanymi w projekcie zatokami postojowymi i parkingami. Ostatecznie uzasadnienie wniosku Starosta podsumował, że "... wycięcie wnioskowanych drzew umożliwi wykonanie robót związanych z przebudową drogi zgodnie z dokumentacją projektową oraz znacznie poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego". W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...].10.2006r. Burmistrz Gminy S. zwrócił się o uzupełnienie wniosku o dokumentację projektową przebudowy drogi na którą powołano się we wniosku. Zadaniem organu badającego czy zachodziły podstawy nieważności decyzji Burmistrza było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny czy wniosek dotyczył jedynie wycinki drzew czy też inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiązanej z wycinką drzew. Prawidłowe zakwalifikowanie wniosku przesądzało o zastosowaniu właściwych przepisów. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył, że może orzekać wyłącznie w przedmiocie dotyczącym zezwolenia na wycięcie drzew, gdyż ramy działania Kolegium wyznacza decyzja Burmistrza Gminy S. a ta obejmuje jedynie wycinkę drzew. To rozumowanie jest błędne, gdyż to wniosek wszczyna określone postępowanie ( sprawę administracyjną ) kończone decyzją. Błędne zakwalifikowanie wniosku może pociągać za sobą zastosowanie niewłaściwych przepisów i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z prawem. Kolegium nie podało w uzasadnieniu jakie racje oprócz samej treści decyzji, przemawiały za przyjęciem, że postępowanie nie dotyczyło inwestycji polegającej na przebudowie drogi w połączeniu z wycinką drzew, mimo, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierał taki zarzut. Zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie prawne odnoszące się do przyjętego przez organ założenia, że postępowanie dotyczyło jedynie wycinki drzew. Organ nie odniósł się do zarzutu bezpodstawnego rozdzielenia postępowania w przedmiocie wycinki drzew od sprawy dotyczącej przebudowy drogi. W myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zaniechanie przez organy administracji publicznej uzasadnienia swoich decyzji, odnoszącego się do wszystkich zarzutów powoduje wadliwość tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, 80, i 107 § 1 kpa. Ponadto prowadzi to do wytworzenia u stron przeświadczenia, że organ załatwił sprawę bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, a więc nierzetelnie. Nie można oczekiwać, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wyręczy organ administracji. Sąd sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ orzekający wydanego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z 11.07.2001r. sygn. IV SA 703/99 LEX 51234). Tylko uzasadnienie decyzji spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że organ drugiej instancji rzeczywiście dokonał kontroli wcześniejszej decyzji ostatecznej pod względem rażącego naruszenia prawa i że prowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Między uchybieniem procesowym polegającym na pominięciu rozpoznania zarzutu skarżącego a wydaną decyzją zachodzi związek przyczynowy, gdyż zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Gdyby bowiem zarzut okazał się trafny zastosowanie w sprawie nie miałby przepis art. 83 ust. 1 ustawy ochrona przyrody, lecz przepisy art. 33 – 35a tej samej ustawy. Ocena czy w takiej sytuacji naruszenie prawa miało charakter rażącego należy do organu. W omówionej sytuacji Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wystąpiło naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...].07. 2008r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpoznać zarzut "A" sprowadzający się do twierdzenia, że decyzja Burmistrza Gminy S. z dnia [...]01. 2007r. zezwalająca na wycinkę drzew, wydana została z pominięciem określającego przedmiot i zakres postępowania wniosku, który dotyczył przebudowy drogi i związanej z nią wycinki drzew. Ocena czy wskazana decyzja rażąco naruszyła prawo może nastąpić dopiero po analizie podstawy prawnej w oparciu o którą winna być wydana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska B. Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie podpisał sędzia /-/ B. Kamieńska