I OSK 104/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M.-Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 370/09 w sprawie ze skargi W. M.-Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 370/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. – Ż., D. Ż. oraz I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu 23 marca 1999 r. W. M. – Ż. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, który ponowiła w dniu 28 grudnia 2000 r. Z kolei w dniu 17 września 2007 r. został złożony wniosek przez I. Ż. i D. Ż. we wskazanym zakresie. W. M. – Ż. i D. Ż. wnioskiem z dnia 2 lipca 2008 r., zaś I. Ż. wnioskiem z dnia 4 lipca 2008 r. wnieśli o udzielenie bonifikaty wynikającej z przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. nr XXX/945/2008 w sprawie wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 79). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent [...], na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1, 2, 7 i art. 8, art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego W. M. – Ż., I. Ż. i D. Ż. do działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w W., w prawo własności i ustalił opłatę z tytułu przekształcenia na kwotę 58. 058, 00 zł., z zastosowaniem bonifikaty w wysokości 95 %, co stanowi kwotę 55.155,10 zł. Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została więc ustalona na kwotę 2.902,90 zł. Od powyższej decyzji W. M. – Ż., I. Ż. i D. Ż. złożyli odwołanie, wnosząc o odstąpienie "żądania zwrotu bonifikaty wynoszącej 55.155,10 zł". Skarżący wskazali na niekorzystne położenie nieruchomości, nie negując wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. W uzupełnieniu odwołania skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nastąpiła w dniu 24 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z kwoty 191,00 zł rocznie do kwoty 800,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. Na tę decyzję W. M. – Ż., D. Ż. i I. Ż. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej i rzetelnej analizy przepisów prawnych, która pozwalałaby na ustalenie jakie przepisy powinny stanowić podstawę prawną do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 370/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę W. M. – Ż., D. Ż. oraz I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z przepisów wskazanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należącej do skarżących w prawo własności oraz do udzielenia bonifikaty od opłaty za to przekształcenie. Sąd wskazał jednocześnie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym Sąd uznał, że istotą w niniejszej sprawie jest zweryfikowanie, czy organ administracji prawidłowo określił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty od tej opłaty w wysokości 95 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu skargi zauważył, że stosownie do art. 4 ust. 15 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Sąd wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżący złożyli wnioski o udzielenie bonifikaty, a w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka nr [...] o pow. [...] ha spełnili przesłanki do jej udzielenia wynikające z przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że organ administracyjny wydający decyzję nie żądał zwrotu udzielonej bonifikaty, a jedynie pouczył o konsekwencjach wynikających z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku zbycia nieruchomości lub wykorzystania nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Podkreślono, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, może zwrócić się do organu o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty dopiero po zaistnieniu warunków do żądania jej zwrotu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła W. M. – Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie skutkujące ustaleniem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zawyżonej wysokości; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi i oparcie się wyłącznie na faktach ustalonych przez organy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że główny zarzut skargi sprowadzał się do naruszenia art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca wskazywała, że ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinno nastąpić w oparciu o wartość nieruchomości wynoszącą 79.990 zł, określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przeprowadzonej w postępowaniu przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa, w sprawie sygn. akt I C 1061/06. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego zarzutu skargi, opierając się wyłącznie na faktach ustalonych przez organy administracyjne i przyjął, że podstawą naliczenia przedmiotowej opłaty powinna być wycena nieruchomości w kwocie 142.310 zł dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego. Uznano więc, że Sąd pominął treść art. 4 ust. 13 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, którego celem jest określenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o możliwie najbardziej aktualną wycenę nieruchomości. Wskazano, że w przepisie tym jest mowa wyłącznie o dolnej granicy czasowej dokonywanych aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w przypadku zaś przeprowadzenia takiej aktualizacji już po złożeniu wniosku, organ ma wręcz obowiązek przyjąć wartość nieruchomości określoną dla jej celów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 67 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 ustawy nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W związku z tym stwierdzić należy, że dla wydania decyzji orzekającej o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Ustalenie zaś tejże wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. W celu ustalenia wartości nieruchomości należy oprzeć się na opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, co oznacza, że wykonanie takiego operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W niniejszej sprawie dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sprawie toczącej się przez Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa, sygn. akt I C 1061/06, w dniu 24 kwietnia 2008 r. zawarto ugodę z miastem [...] i określono opłatę roczną na kwotę 800 zł rocznie. Na podstawie tak ustalonej opłaty rocznej skarżąca wyliczyła sobie wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę 79.900 zł i uznała, że tak wyliczona przez nią wartość tego prawa stanowić może wartość przyjmowaną do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wynika z tego, że skarżąca nie wzięła pod uwagę, że czym innym jest wartość prawa użytkowania wieczystego, a czym innym wartość prawa własności. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na poczet ceny nieruchomości gruntowej zalicza się kwotę równą wartości użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Natomiast szacowanie wartości użytkowania wieczystego gruntów dokonywane jest na potrzeby różnych transakcji rynkowych, w tym miedzy innymi na potrzeby przekazywania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odsprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wywłaszczania prawa użytkowania wieczystego, czy też rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed terminem określonym w umowie. W zależności zaś od celu wyceny, oszacowana wartość użytkowania wieczystego może osiągnąć różne wielkości w stosunku do prawa własności gruntów o takich samych lub zbliżonych cenach porównawczych. Skoro w niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony w 1999 r., zaś aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązywała dopiero od 2006 r., to – zdaniem Sądu – nie mogła być uwzględniona w sprawie. W niniejszej sprawie operatem przyjętym za podstawę dokonanych wyliczeń jest operat sporządzony w dniu [...] marca 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. L., w którym to operacie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości w sposób logiczny i wyczerpujący, zgodnie z § 29 ust. 3 w związku z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Podkreślić raz jeszcze należy, że ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dokonuje się w ten sposób, że ustala się wartość danej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wartość prawa użytkowania wieczystego. Opłata za przekształcenie to opłata stanowiąca różnicę pomiędzy wartością nieruchomości jako prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie podnosiła zarzutów dotyczących poprawności przyjętego w sprawie operatu szacunkowego. Kwestię tę podniesiono dopiero na etapie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu wskazując, że w ustawie jest mowa o aktualizacji przed złożeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W związku z tym uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 13 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, są chybione. W tym kontekście nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie ustosunkował się do zarzutów skargi. Subiektywne zaś przeświadczenie skarżącej o niepoprawności zapadłego rozstrzygnięcia oraz jej niezadowolenie z tym związane, nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia zapadłego w sprawie wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.