IV SA/Po 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia 31 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kaliszu z dnia 5 września 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego na rzecz skarżącego R.Z. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski Dowódca Wojsk Lądowych w oparciu o rozkaz [...] z dnia 5 września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień zlikwidował dnia 1 listopada 2003 r. m.in. stanowisko służbowe Skarżącego R.Z. W związku z odmówieniem przez Skarżącego przyjęcia zaproponowanego mu innego stanowiska wydano rozkaz Dowódcy POW zwalniający go z zawodowej służby wojskowej i przenoszący go do rezerwy. Decyzją z dnia 31 marca 2006 r. (Nr [...]) Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność powyższej decyzji Dowódcy POW o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. R.Z. stawił się do miejsca pełnienia służby wojskowej i został przyjęty "na ewidencję i zaopatrzenie". Nie wyznaczono mu jednak stanowiska, ponieważ jego stanowisko nie istniało od dnia 1 listopada 2003 r. Od dnia zwolnienia do dnia przywrócenia do zawodowej służby wojskowej przyznano Skarżącemu, dla celów ewidencyjno-finansowych, zwaloryzowane należności wynikające z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przy wypłacie tych należności w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono Skarżącemu nienależne świadczenia z tytułu odprawy oraz ekwiwalentu za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń, R.Z. wystąpił z wnioskiem o zwrot potrąconych świadczeń. Pismem w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, którym stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu ich ze służby z dnia 22 stycznia 2007 r. (Nr [...]), przesłanym do terenowych organów administracji wojskowej, Departament Kadr MON zobowiązał organy wojskowe do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono natomiast, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są one nienależne, bowiem podstawa prawna tego świadczenia odpadła. Po przywróceniu do służby wojskowej wnioskodawca odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń. Działając z urzędu Wojskowy Komendant Uzupełnień w Kaliszu wydał dnia 5 września 2008 r. (Nr [...]) decyzję na podstawie art. 104 §1 oraz art. 61 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 241, z późn. zm.) a także Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. Nr 66, poz. 613, z późn. zm.), w której odmówił R.Z. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu potrącenia z uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zobowiązany jest do dbałości o interes Skarbu Państwa, przede wszystkim "przy wypłacie zaległych należności do zapewnienia sprawnego i szybkiego zwrotu otrzymywanych w przeszłości przez przywróconych do służby żołnierzy należności, które wynikały z wydania nieważnych z mocy prawa decyzji". Z tego też względu dokonano potrącenia, którego rozliczenie strona otrzymała razem z kwotą wynikającą z tego wyliczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji (data wpływu 29 września 2008 r.) pełnomocnik R.Z. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie R.Z. niewypłaconych z powodu dokonanego potrącenia uposażeń z okresu 1 lutego 2003 - 14 maja 2006 r., bądź uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i umorzenie postępowania w sprawie bądź stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta WKU. Decyzji organu I instancji zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na uznaniu, że możliwe jest zaliczenie świadczeń pobranych w 2003 r. na poczet świadczeń należnych za okres od dnia 1 lutego 2003 do dnia 14 maja 2006 r. oraz potraktowanie świadczeń wypłaconych w 2003 r. jako nienależnych. Pełnomocnik Skarżącego wskazał również, że działania organu nie były oparte o obowiązujące normy prawne, w sposób nieprawidłowy ustalono znaczenie tych norm a organ nie zbadał w sposób wystarczający sprawy. Decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. (Nr [...]) Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kaliszu z dnia 5 września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w spornym okresie Skarżący nie pełnił służby wojskowej, ale otrzymał od Ministerstwa Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie i odprawę wojskową). Do chwili przywrócenia do służby wojskowej otrzymywał również emeryturę wynoszącą 50-70% uposażenia. Zwrotu tych świadczeń Skarżący odmówił. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego stwierdził, że prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej jej realizacji. W rozpatrywanej sprawie strona pozostawała zdaniem organu w stosunku służbowym, ale nie jako pełniąca wówczas czynną służbę wojskową. Wskazano w związku z tym, że prawo do uposażenia powiązane zostało z faktycznym podejmowaniem służby. Organ II instancji stwierdził zatem, że wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia potrąconego przy wypłacie uposażenia, jako świadczenia nienależnego, było zasadne. Na powyższą decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu R.Z. wniósł w dniu 27 lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta WKU w Kaliszu jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, bądź uchylenie tych decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przez WSA w Poznaniu według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego wniósł również o dokonanie oceny prawnej i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Jego zdaniem "uzasadnionym jest stwierdzenie przez Sąd, że R.Z. należą się (a zatem powinny być wypłacone), świadczenia finansowe za okres od dnia 1.02.2003 r. do dnia 14. 05. 2006 r. niewypłaconych w całości z powodu dokonanego potrącenia". Decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, które zdaniem Skarżącego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wskazane wyżej zarzuty obszernie zostały w skardze uzasadnione. W odpowiedzi na skargę (data wpływ 27 lutego 2009 r.) Wojewódzki Sztab Wojskowy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności roszczenia o zwrot potrąconych świadczeń są nienależne bowiem podstawa świadczenie odpadła. W kwestii odsetek natomiast organ stwierdził, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Organ wskazał również, że realizacja wynikających z decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych o nieważności decyzji Dowódcy POW świadczeń została spełniona bez zwłoki. W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sztab Wojskowy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając skargę stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wskazana wyżej a utrzymująca w mocy decyzję Komendanta WKU w Kaliszu w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci świadczenia potrąconego przy wypłacie uposażenia, jako świadczenia nienależnego. Znajdujące się w skardze wniesionej do Sądu stwierdzenia, iż w sprawie chodzi o przyznanie prawa Skarżącego do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, są w związku z powyżej zawartym stwierdzeniem Sądu zupełnie niezrozumiałe i odnoszące się być może do innej sprawy prowadzonej przez Pełnomocnika. Z tych samych względów Sąd nie będzie się odnosił do szerokich wywodów uzasadnienia skargi dotyczących kwestii odsetek i właściwości sądów w tym zakresie. W sprawie nie budzące wątpliwości, a także niekwestionowane w skardze, są ustalenia faktyczne, które legły u podstaw podjętych rozstrzygnięć. Na marginesie tylko warto wskazać, że formułowane w tym zakresie przez pełnomocnika skarżącego zarzuty nie mają żadnego związku ze sprawą skoro stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Zasadniczym i jedynym zagadnieniem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest zatem dopuszczalność wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu potrącenia z uposażenia. Zasadnie w skardze wskazuje się, za licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, że w obowiązującym stanie prawnym regulowanym w szczególności przepisami wskazanej wyżej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, brak jest podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej we wskazanej kwestii. Dodatkowo też wskazać należy, że w podstawach prawnych rozstrzygnięć organów wojskowych wskazuje się przepisy wyznaczające właściwość organów wojskowych w różnych sprawach, brak zaś wskazania przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do wydania skarżonych decyzji. W sposób oczywisty niewystarczające jest w tym zakresie wskazanie przez organ I instancji art. 104 § 1 k.p.a.. Wielokrotnie w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że przywołany przepis odnosi się jedynie do formy załatwienia sprawy administracyjnej, ale samodzielnie nie może być uznany za podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony w postępowaniu. Dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej zawsze niezbędny jest bowiem przepis prawa materialnego dający organowi administracji publicznej kompetencję do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach strony stosunku administracyjnoprawnego (por. w tym zakresie np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 986/07, publ. baza Lex 374781). Zupełnie na marginesie zauważyć należy, że w żadnej mierze za podstawę prawną podjętych decyzji nie może być uznane przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji pismo Departamentu Kadr MON w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, którym stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu ich ze służby wojskowej. Abstrahując od tego, że jest to dokument o charakterze wewnętrznym i jako taki nie mający waloru prawa powszechnie obowiązującego, to nie wynika z niego konieczność dokonywania potrąceń w drodze decyzji administracyjnej. Ze wskazanego pisma wynika jedynie, że "odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że z uwagi na decyzje o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne, bowiem podstawa tego świadczenia odpadła". Dodatkowo zauważyć należy, że konieczność oparcia działania organów władzy publicznej bezpośrednio na przepisie prawa i to powszechnie obowiązującego wynika z art. 7 Konstytucji RP, z którego między innymi wywodzi się, że w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wydanie IV, baza Lex, komentarz do art. 7). Ze wskazanych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone decyzje jako pozbawione podstawy prawnej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa a więc spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczna, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, baza Lex, komentarz do art. 156). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie tylko bowiem organy w swoich rozstrzygnięciach nie wskazują podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, ale też w przepisach ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma przepisu zezwalającego organowi na podjęcie decyzji takich jakie podjęto w rozpoznawanej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem w tym względzie też pogląd wyrażany w już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn.akt II SA/Bk 737/08), iż organ I instancji rozpatrujący wniosek skarżącego o zwrot potrąconej należności nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie; podobnie - bez podstawy prawnej utrzymał w mocy decyzję organ odwoławczy. Wyżej wskazane względy zwalniają Sąd orzekający w sprawie z odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, jak i dyskusji podjętej w uzasadnieniu skargi. Wobec braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu potrąconej należności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana w tym przedmiocie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), co powoduje, iż należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skutkiem zapadłego orzeczenia będzie dla organów właściwych w sprawie podjęcie stosownych działań zmierzających do rozwiązania spornej kwestii nienależności świadczeń pobranych przez Skarżącego. Nie jest rolą sądu administracyjnego badającego legalność decyzji administracyjnej wskazywanie organom administracji publicznej drogi dochodzenia tych roszczeń. Powyższe stwierdzenia są także odpowiedzią dla Skarżącego domagającego się od Sądu rozstrzygnięcia o przysługujących mu świadczeniach finansowych. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski AT