II SA/Ke 202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi Z. C., M. P. i R. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. C., M. P. i R. N. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. N. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. C., R. N. i M. P. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił Z. C., R. N. i M. P. wydania decyzji nakazującej E. i S. małżonkom B. dokonanie rozbiórki utwardzenia wykonanego z płyt prefabrykowanych na części działki nr ewid 763/9 w S.. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał następujący stan faktyczny i prawny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] przeprowadził oględziny działek nr 763/9 i 2794/1 stwierdzając, że częściowo utwardzono teren tych działek płytami prefabrykowanymi (drogowymi). Utwardzenie stanowi dojazd do stacji paliw znajdujący się na działce nr 763/6. Dalej w toku postępowania ustalono, że stacja tankowania gazem płynnym została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] (mylnie podano [...]) znak: [...] a następnie użytkowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...]. W kwestii określenia daty wykonania utwardzenia organ podniósł, że istnieją rozbieżności pomiędzy zeznaniami Z. C., R. N., M. P., z których wynika, że zostało ono dokonane wiosną [...] a wyjaśnieniami S. B. wskazującego na datę [...]. Ostatecznie przyjęto, że bez względu na datę tj. 1998r. czy też 2004r. wykonanie utwardzenia stosownie do art. 29 Prawa budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ działka 763/9 sklasyfikowana jest jako droga. Podniesiono również, że przejazd w myśl art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ I instancji uznał, że fakt zakończenia robót budowlanych, eksploatacji urządzenia oraz jego prawidłowego stanu technicznego świadczy o bezzasadności nałożenia obowiązku rozbiórki. W odwołaniu Z.C.,R.N,M.P.wskazali, że od 2003r. są właścicielami działki nr 763/9 i nie wyrażali zgody na jej utwardzenie. Odwołujący domagali się przesłuchania w charakterze świadka Z-cy Burmistrza Miasta i Gminy – D. O., posiadającego wiedzę w sprawie. Odwołujący zarzucili organowi nie uwzględnienie przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 51 ust 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego umożliwiającego nakazanie doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując akta sprawy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia działki nr 763/9, oznaczonej jako droga w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Powołując się na treść art. 29 ust 2 pkt 12 i art. 30 ustawy prawo budowlane z 1994r. i art. 4 pkt 18 i 19 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych wskazał, że wbrew stanowisku PINB utwardzenie drogi gruntowej (jej przebudowa) stanowi roboty budowlane wymagające nie jak przyjął organ uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organem tym w niniejszej sprawie był Starosta. Zdaniem organu odwoławczego fakt utwardzenia drogi na działce nr 763/9, bez wymaganego prawem zgłoszenia nie przesądza o istnieniu prawnych podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, albowiem utwardzenie (przebudowa drogi) nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, nie oddziaływuje negatywnie na środowisko, nie powoduje również zagrożenia przepisów prawa o ruchu drogowym. W ocenie organu odwoławczego podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 było uzasadnione koniecznością doprecyzowania w sentencji rozstrzygnięcia komu odmówiono wydania nakazu rozbiórki, oraz kogo nakaz miał dotyczyć, jak również jednoznacznego wyjaśnienia podstaw odmowy wydania nakazu rozbiórki i dokładnego powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów tj. art. 51 ust 1 pkt 1 w zw z art. 7 Prawa budowlanego. Nadto organ stwierdził, że utwardzenie działki nr 763/9 (błędnie wskazano 769/3) stanowi naruszenie prawa własności, w związku z czym właściwym do oceny tej kwestii jest sąd powszechny. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli Z. C., R. N. i M. P. Skarżący kwestionowali okoliczność wydania pozwolenia z dnia [...]/ Zarzucili organowi naruszenie procedury polegające na nie przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka D. O. Wskazali, że organ odwoławczy błędnie powołał w sentencji orzeczenia ust 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego nie ma. Powołali się na okoliczność wydania przez "Ś. Kolegium Odwoławcze w K." orzeczenia, w którym określono, że inwestor nie może dysponować cudzą własnością, w czasie wykonywania prac nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdzili, że zarówno budowa stacji paliw jak też utwardzenie działki nr 763/9 nastąpiło bez uzyskania prawem przewidzianych pozwoleń. Za nieuzasadnione uznali stanowisko organu w sytuacji, gdy ustalono, że utwardzenie działki stanowiło naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jak też decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] – dotyczą innego postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania a więc nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Powołując się na decyzje Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] oraz z dnia [...] za nieuprawnione organ uznał twierdzenia co do samowolnego wybudowania stacji paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] podlegają uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a). (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W rozpoznawanej sprawie wymienionym zasadom i regułom kodeksu postępowania administracyjnego organ nie sprostał. Przede wszystkim organy nadzoru prowadząc postępowanie bezpodstawnie zawęziły jego przedmiot, uznając, że dotyczy ono wyłącznie robót budowlanych zrealizowanych na części działki nr 763/9 stanowiącej własność skarżących. Należy bowiem wskazać, że punktem odniesienia przy legalizacji robót budowlanych jest całość samowolnie zrealizowanego przedsięwzięcia, a nie jego część z uwagi na lokalizację na konkretnej działce. Fakt zrealizowania robót budowlanych na niewielkiej części działki nr 763/9 oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako droga nie oznacza jeszcze, iż stanowią one przebudowę drogi. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że inwestor nie dokonał przebudowy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) ani w rozumieniu art. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponieważ ich realizacja nie prowadziła do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z protokołu oględzin działek z dnia 29.10.2008r. oraz szkicu sytuacyjnego naniesionego na mapę wynika, że celem inwestycji było zapewnienie dogodnego dojazdu z ul. K na działkę inwestora nr ewid. 763/6, na której zlokalizowana jest stacja paliw. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu zostały zrealizowane na dwóch działkach tj. działce nr ew. 763/9 stanowiącej własność skarżących oraz działce nr ew. 2794/1 stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym P. Już z tych względów o przedmiocie postępowania nie może decydować charakter nieruchomości (droga) przebiegającej przez część terenu, na którym zostały samowolnie wykonane roboty budowlane. W okolicznościach faktycznych danej sprawy prowadzenie postępowania w przedmiocie utwardzenia wykonanego z płyt prefabrykowanych jedynie na części działki nr 763/9 jest nie do zaakceptowania. W postępowaniu legalizacyjnym powinny więc uczestniczyć wszystkie strony, w tym P - użytkownik wieczysty działki nr ewid. 2794/1, któremu organy nie zapewniły udziału w postępowaniu zarówno pierwszo jak i drugoinstancyjnym, naruszając tym samym art. 10 kpa określający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Rozpoznając sprawę ponowne obowiązkiem organu I instancji jest objęcie postępowaniem całego przedsięwzięcia, ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, czy na ich realizację niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę czy też zgłoszenie właściwemu organowi. Pomocnym będzie również ustalenie czy projekt budowlany na budowę stacji paliw przewidywał również wykonanie dojazdu do tej stacji. Dopiero w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż przywołanie przez organ II instancji w treści uzasadnienia "decyzji Burmistrza S. z dnia[...]" było oczywistą omyłką, albowiem w odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę stacji tankowania gazem płynnym nastąpiło decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Za omyłkę należy również uznać zalecenie dla organu I instancji powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia "art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 Prawa budowlanego", ponieważ winno być " w związku z ust. 7 art. 51". Wobec licznych omyłek w treści uzasadnienia co do dat i numerów działek zwrócić jednak należy uwagę organowi na konieczność większej staranności przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.