II OSK 1355/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/09 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/09 oddalił skargę D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. R., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 2008 r., znak: [...], W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r., znak: [...], którą zobowiązano inwestora D. R. do wykonania określonych obowiązków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że art. 138 § 2 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej, określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jednakże organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, organ powiatowy wydając decyzję z [...] listopada 2007 r., znak: [...] nie dopełnił m.in. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., czym naruszył wskazany przepis. Organ zauważył, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ uznał za nieuzasadnioną, kwestię dotyczącą niewłaściwie zastosowanego odwoławczego trybu postępowania w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r., znak: [...], zamiast uruchomienia trybu nadzwyczajnego, który w ocenie skarżącego ma pierwszeństwo przed trybem odwoławczym. Organ wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku, w związku z prowadzeniem przez D. R. robót budowlanych, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę oraz z zagrożeniem ludzi i mienia, na nieruchomości w K., przy ul. [...] (dz. nr [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] listopada 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) dalej Prawo budowlane, zobowiązał D. R. do wykonania określonych w decyzji obowiązków. W dniu 15 listopada 2007 r. od powyższej decyzji złożyli (w PINB w K.) odwołanie J. i L. M. W dniu 12 listopada 2007 r., D. R. złożył do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r., w którym wnioskodawca podniósł rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2, ust. 3 ust. 4, ust. 5 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. i L. M. złożyli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r., w dniu 15 listopada 2007 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. otrzymali w dniu 6 listopada 2007 r. Wskazane daty stanowią o tym, że odwołanie wpłynęło w ustawowym terminie 14 dni. Również pismo z dnia 7 listopada 2007 r. D. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r. wpłynęło do organu wojewódzkiego przed upływem 14 dni od daty otrzymania przez skarżącego decyzji organu i instancji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo uruchomił tryb odwoławczy, w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r. złożył D. R., zarzucając decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. R. wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie oraz art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż przedmiotem sporu w sprawie jest dopuszczalność stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności decyzji nieostatecznej. Skarżący wskazał, iż pismem z dnia 7 listopada 2007 r. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007 r., było to podanie ewidentnie wskazujące na dokonany przez niego wybór trybu nadzwyczajnego postępowania i co jest bardzo istotne zostało wniesione od razu do organu wyższego stopnia, W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. do organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., tj. w sytuacji gdyby zastosowany został tryb odwoławczy. Natomiast W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z [...] stycznia 2008 r., potraktował podanie z dnia 7 listopada 2007 r. jak odwołanie i uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. D. R. wskazał, iż podanie zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zostało wniesione w terminie przewidzianym do złożenia odwołania, jednakże nie ma jego zdaniem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Skarżący powołał się również na orzecznictwo sądowe, które prezentuje pogląd, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przez upływem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, iż od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2007r., znak: [...], wpłynęło odwołanie J. i L. M. Jeżeli więc od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, powinno ono być załatwione w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach. Tryb odwoławczy ma w przepisach tego Kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw. W świetle przepisów Kodeksu jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący właściwie twierdzi, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Jednakże taka sytuacja może mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie nie złożono odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji bowiem, w przeciwnym wypadku pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wynika z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia, niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a., może bowiem badać sprawę ponownie co do meritum. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań, jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Rozpatrując odwołanie strony, organ wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby były spełnione przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Tak też w przypadku badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, organ po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru budowlanego w K. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Konieczność przeprowadzenia postępowania w całości uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie do rozpatrzenia sprawy organowi pierwszej instancji. Gdyby bowiem postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez organ drugiej instancji w całości naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez organ powiatowy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jak również na naruszenie przepisu art. 51 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie wzajemnie wykluczających się obowiązków (na co wskazuje dyspozycja tego artykułu poprzez użycie spójnika albo). Stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie stanowiło rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji o rażącym, naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym wypadku decyzji z [...] stycznia 2008 r. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w wyniku uchylenia decyzji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości będąc związanym wskazaniami organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ powiatowy nie był jednak związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego z uwagi na brak przepisu postępowania administracyjnego, który by taki obowiązek nakładał. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem nadzoru, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności dotknięta naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tych względów zasadne jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2008 r. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył D. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną, w świetle regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – który to przepis stanowi, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, należało stwierdzić, iż zarzuty tej skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zakwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r., dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – postępowanie nieważnościowe prowadzi się w odrębnym trybie uregulowanym, przepisami art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Celem tego postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji w aspekcie przesłanek taksatywnie wyliczonych w ww. art. 156 § 1 k.p.a. Tylko stwierdzenie zaistnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, co powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego rozpoznawania sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Te zasady prawidłowo zostały zastosowane przez Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej. Dlatego pozbawione zasadności są zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. podnoszące naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić stanowczo należy, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył w żadnym stopniu wskazanego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. i bardzo wnikliwie przeprowadził kontrolę decyzji wydanej przez organ GINB w trybie nieważnościowym. Ta bowiem decyzja stanowiła przedmiot sprawy w kontrolnym postępowaniu sądowoadministracyjnym i wyznaczała granice tego postępowania. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia braku wyjaśnienia przez Sąd zarzutu, czy dopuszczalne jest wydanie ponowne postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 5 prawa budowlanego – pozostawała poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Sąd, który oceniał decyzję wydaną na podstawie przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. postępowania nadzwyczajnego. Takim jest postępowanie nieważnościowe co wyżej zaznaczono. Ocena przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była wnikliwa, obejmowała całość zebranego materiału a wyprowadzone wnioski należy uznać za zasadne. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Za tym stanowiskiem Sądu należy podnieść, że jeśli w postępowaniu zwykłym strona złoży skutecznie odwołanie, z zachowaniem terminu odwoławczego a inna strona w tym samym terminie odwoławczym domaga się stwierdzenia nieważności wydanego aktu – to tryb zwykły odwoławczy musi mieć pierwszeństwo w rozpoznaniu środka odwoławczego przed trybem nieważnościowym. Odrębne stanowiska skargi kasacyjnej jest wadliwe. Skoro zaistniały podstawy do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji – nie można podzielić zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się li tylko do polemiki ze słusznym stanowiskiem i oceną Sądu pierwszej instancji. Skoro wg słusznej oceny Sądu nie zaistniała żadna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym – należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro zaś zarzuty skargi kasacyjnej z powodu niezasadności swej nie mogły podważyć prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji, należało oddalić skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.