II OSK 1422/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 202/09 w sprawie ze skargi Z. C., M. P. i R. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od Z. C., M. P. i R. N. solidarnie na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Z. C., M. P. i R. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2009r., ([...]) odmawiającą wydania nakazu rozbiórki - uchylił powyższą decyzję oraz decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2009r., organ wojewódzki uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich z dnia [...] stycznia 2009r. ([...]) i odmówił Z. C., R. N. i M. P. wydania decyzji nakazującej E. i S. B. dokonanie rozbiórki utwardzenia części działki nr ew. [...] w Stąporkowie. Sąd wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 29 października 2009r. ustalono, że ww. działkę częściowo utwardzono płytami prefabrykowanymi dla dojazdu do stacji paliw położonej na działce nr [...]. Stację paliw zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta i Gminy Stąporków z dnia [...] listopada 1997r. ([...]), a użytkowana jest na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1998r. ([...]). Z. C., R. N. i M. P. podali, że utwardzenie wykonano wiosną 2004r., natomiast S. B. wskazywał na 1998r. Organ stwierdził, że bez względu na datę 1998r., czy 2004r. zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego utwardzenie wymagało pozwolenia na budowę, gdyż działka [...] sklasyfikowana jest jako droga. Organ odwoławczy również stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki utwardzenia ww. działki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 18 i 19 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych wskazał jednak, że utwardzenie drogi gruntowej (jej przebudowa) stanowi roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego fakt utwardzenia drogi bez zgłoszenia nie przesądza o istnieniu podstaw do wydania nakazu rozbiórki, gdyż utwardzenie (przebudowa drogi) nie narusza rażąco przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych, nie oddziaływuje negatywnie na środowisko i nie powoduje zagrożenia przepisów prawa o ruchu drogowym. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ uzasadnił koniecznością doprecyzowania w sentencji decyzji komu odmówiono wydania nakazu rozbiórki oraz kogo nakaz miał dotyczyć, jak również jednoznacznego wskazania podstaw prawnych odmowy wydania nakazu rozbiórki tj. art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ dodał, że utwardzenie działki nr [...] stanowi naruszenie prawa własności, zatem właściwym do oceny tej kwestii jest sąd powszechny. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. C., R. N. i M. P., kwestionując pozwolenie z dnia 24 listopada 2007r. i zarzucając naruszenie procedury wobec nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. O.. Wskazali, że organ odwoławczy błędnie podał ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego, którego nie ma. Powołali się na orzeczenie "Świętokrzyskiego Kolegium Odwoławczego w Kielcach" wskazujące, że inwestor nie może dysponować cudzą własnością, w czasie wykonywania prac nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdzili, że zarówno budowa stacji paliw jak i utwardzenie działki nr [...] nastąpiło bez uzyskania wymaganych prawem pozwoleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru bezpodstawnie zawęziły przedmiot, postępowania uznając, że dotyczy ono wyłącznie robót budowlanych zrealizowanych na części działki nr [...] stanowiącej własność skarżących. Postępowanie powinno dotyczyć całości samowolnie zrealizowanego przedsięwzięcia, a nie jego części z uwagi na lokalizację na konkretnej działce. W ocenie Sądu I instancji zrealizowanie robót na niewielkiej części działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga nie oznacza jeszcze, iż stanowią one przebudowę drogi. Materiał dowodowy potwierdza, że inwestor nie dokonał przebudowy drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), ani w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, ponieważ jej realizacja nie prowadziła do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z protokołu oględzin z dnia 29.10.2008r. oraz szkicu sytuacyjnego naniesionego na mapę wynika, że celem inwestycji było zapewnienie dojazdu z ul. Koneckiej na działkę inwestora nr ew. [...], do stacji paliw. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu zrealizowano na działce skarżących o nr ew. [...] oraz działce nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym PKP. Sąd wskazał, że już z tych względów o przedmiocie postępowania nie może decydować charakter nieruchomości (droga) przebiegającej przez część terenu, na którym wykonano samowolnie roboty budowlane. We wskazaniach co dalszego postępowania Sąd wskazał, że postępowaniem winno być objęte całe przedsięwzięcie, z uwzględnieniem wszystkich stron, w tym PKP, któremu nie zapewniono udziału, naruszając tym samym art. 10 kpa. Organ winien również ustalić, czy rodzaj wykonanych robót wymagał zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę oraz czy projekt budowlany stacji paliw obejmował wykonanie dojazdu do stacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest : - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ bezpodstawnie zawęził przedmiot postępowania ograniczając się do robót na części działki nr [...], podczas gdy rozpoznanie realizacji robót na obszarze kolejowym tj. działce nr 2794/1 skutkowałoby naruszeniem właściwości rzeczowej. - art. 145 § 1 pkt1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zakres robót nie mieści się w pojęciu przebudowy, podczas gdy wykonane na istniejącej drodze roboty budowlane polegające na ułożeniu płyt prefabrykowanych prowadziły do podwyższenia jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd, podczas gdy w aktach znajdują się ustalenia co do rodzaju robót oraz z jakich powodów nie objęto postępowaniem robót realizowanych na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr ew. [...] stanowi obszar kolejowy. Zgodnie z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ww. ustawy tj. robót budowlanych usytuowanych na obszarach kolejowych. Skarżący organ wskazał, że z definicji obszaru kolejowego określonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) nie wynika, że na takim obszarze nie mogą znajdować się inne obiekty, które powodowałyby utratę charakteru obszaru kolejowego. Charakteru tego nie zmienia więc umowa najmu zawarta między J. M. a PKP, której przedmiotem jest teren o pow. 200 m położony na działce nr [...]. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3a ww. ustawy ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Organ powiatowy rozszerzając przedmiot postępowania o roboty zrealizowane na obszarze kolejowym naruszyłby właściwość rzeczową. Odnosząc się do rodzaju wykonanych robót budowlanych podniesiono, że mieszczą się one w pojęciu przebudowy w rozumieniu art. 4 pkt. 18 cyt. ustawy o drogach publicznych. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy - a taka sytuacja nie miał miejsca w niniejszej sprawie - to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić należy, że błędne było stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji wobec bezpodstawnego "zawężenia" postępowania przez organy wyłącznie do robót budowlanych zrealizowanych na części działki nr [...] pozostającej we współwłasności skarżących. Z akt sprawy wynika bowiem, że podczas oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] Z. C., R. N. i M. P. zgłosili żądanie zdjęcia płyt drogowych ułożonych na działce nr [...], której są współwłaścicielami. Pismem z dnia 2 października 2008r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał organ powiatowy do rozpatrzenia tego wniosku i wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Postępowanie w tej sprawie toczyło się zatem na wniosek współwłaścicieli działki [...], a nie z urzędu. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku prowadzenia postępowania na wniosek strony organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem konkretną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. O tym jaka jest treść żądania, może decydować tylko strona. W związku z powyższym, przy tak zakreślonym żądaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to jest dotyczącym zdjęcia płyt drogowych położonych na części działki stron - organ zasadnie prowadził postępowanie tylko w ramach tego żądania. Między innymi i z tej przyczyny Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie stron, którym odmówił wydania nakazu rozbiórki położonych płyt drogowych. Dodać przy tym trzeba, że nawet gdyby postępowaniem objęta była również działka nr [...] stanowiąca obszar kolejowy, to realizacja robót budowlanych na takim terenie, stosownie do art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego, powodowałaby zmianę właściwości rzeczowej i instancyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie byłby zatem właściwy do jej rozpatrzenia, wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w zaskarżonym wyroku. W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący organ zarzuca błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wykonane roboty nie mieszczą się w pojęciu przebudowy drogi, o której mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że działka nr [...] została sklasyfikowana w rejestrze gruntów jako droga. Tym niemniej wyjaśnienia pojęcia "droga" należy poszukiwać w powołanej wyżej ustawie o drogach publicznych klasyfikującej drogi publiczne według kategorii, a następnie klas. W art. 4 pkt 18 tej ustawy wskazuje się, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi (...) niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. W świetle powołanych przepisów działka nr [...] stanowi zatem drogę wewnętrzną, gdyż – jak wynika ze szkicu naniesionego na mapę - jest tylko wydzielonym, na tyle wąskim pasem gruntu, że prawdopodobnie służy do przejścia i przejazdu do położonych przy niej działek. W związku z powyższym, wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, ułożenie płyt drogowych na spornej działce nie stanowi przebudowy drogi. Nie stanowi drogi zatem nie dlatego, że roboty budowlane nie prowadziły do zwiększenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku, tylko dlatego, że działka nr [...] nie stanowi drogi, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak, skoro Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu co do rodzaju wykonanych robót budowlanych, to winien był wskazać kryteria według których należało dokonać kwalifikacji przeprowadzonych robót, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Krytyczna ocena zaskarżonej decyzji w przedstawionym wyżej zakresie i podjęte przez Sąd I instancji w związku z tym rozstrzygnięcie, uzasadniają częściowo słuszność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien rozważyć, czy położenie płyt drogowych na części spornej działki stanowi utwardzenie gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, o ile działka nr [...] spełnia warunki działki budowlanej wymienione w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Niezależnie od wyniku poczynionych ustaleń Sąd I instancji winien mieć na uwadze, że położenie płyt drogowych na gruncie stanowi wykonanie robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego, przeprowadzonych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, a więc również w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia lub środowiska. Zastosowanie tego trybu nie jest więc wyłączone również w sytuacji wykonania robót budowlanych w ogóle nieobjętych reglamentacją Prawa budowlanego. W każdym zatem przypadku do wykonania robót budowlanych tego rodzaju zastosowanie znajduje tryb naprawczy określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie, odmawiając wydania nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji