II OSK 1507/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 335/09 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2005 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku A.K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2005 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pod nazwą rozbudowa drogi krajowej Nr 4 (E-40) Jędrzychowie – Korczowa, odcinek Łańcut – Głuchów, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Budownictwa złożył A.K. Minister Budownictwa po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zarzut skarżącego zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji Wojewody Podkarpackiego, z uwagi na to, że decyzją tą zakończone zostało postępowanie administracyjne dotyczące skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt, że A.K., nie złożył odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej nie oznacza, że decyzja organu odwoławczego nie dotyczy również jego. Decyzja II instancji z dnia [...] maja 2006 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji i pozostawienie jej w obrocie prawnym, w warunkach stwierdzenia nieważności tylko decyzji pierwszoinstancyjnej, prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia nadzorczego. Jednocześnie Minister podkreślił, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (6 m), może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zgodą właściwego zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z treści tego przepisu nie wynika, że daje on wyłączne uprawnienie inwestorowi, a nie zarządcy, tylko wynika z niego, między innymi, że art. 43 ww. ustawy określa minimalną odległość od krawędzi jezdni, w jakiej powinny być sytuowane obiekty budowlane przy drogach. Na powyższą decyzję Ministra Budownictwa A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego, w art. 43 ustawy o drogach publicznych ustawodawca precyzyjnie określił, w jakiej odległości od dróg gminnych powinny być położone budynki mieszkalne. Na terenie miast i wsi obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ta minimalna odległość nie została zachowana przy opracowywaniu projektu rozbudowy drogi wzdłuż działki skarżącego, na której znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżącego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził analizę decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., w zakresie ewentualnego wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Wyjaśnił, że decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej Ani decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2005 r., ani decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut rażącego naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Przepis art. 43 ust. 1 ustawy określa minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, różnicując tę odległość w zależności od rodzaju drogi (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) oraz tego, czy znajduje się ona w terenie zabudowy, czy też poza nim. A.K. wskazuje, że w świetle wskazanego przepisu, na terenie miast i wsi obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem, w przypadku rozbudowy drogi zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez Wojewodę Podkarpackiego, stanowiący integralną część zamieszkiwanego przez skarżącego budynku taras znajdzie się w odległości 4,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Sadu I instancji decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie może rażąco naruszać powołanego przez skarżącego art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Treść art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że przepis ten normuje dopuszczalność usytuowania nowo projektowanych obiektów budowlanych przy drogach już istniejących, a nie kwestię usytuowania nowo projektowanych dróg krajowych względem już istniejących obiektów budowlanych. Sąd I instancji podkreślił nadto, że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie jest kompetentny do oceny dopuszczalności określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem innych nieruchomości. Ocena ta leży w gestii właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi krajowej nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nie jest obarczona także żadną inną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przez przyjęcie, że przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji drogi krajowej i że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie jest kompetentny do oceny dopuszczalności określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem innych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Powołany w jej podstawie przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa minimalne odległości, w jakich mogą być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni poszczególnych rodzajów dróg publicznych. W stosunku do drogi krajowej znajdującej się na terenie zabudowy miast i wsi ta odległość wynosi 10 m. Z przepisu ust. 2 art. 43 wymienionej ustawy wynika jednak, że "w szczególnie uzasadnionych wypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona". Z przepisu tego wynika więc, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach budynki mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej na terenie miasta lub wsi. Wynika jednak też – przede wszystkim – iż wymieniony przepis ma zastosowanie przy udzielaniu pozwoleń na budowę obiektów budowlanych w sąsiedztwie dróg publicznych. Przepis art. 43 ust. 2 wyraźnie bowiem nawiązuje do sytuowania nowych obiektów budowlanych a nie do ustalania odległości dróg od istniejących już obiektów. Nie ma on więc zastosowania do postępowania o lokalizację dróg w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Przy lokalizacji dróg publicznych niejednokrotnie dochodzi nawet do konieczności usunięcia istniejących obiektów budowlanych, których istnienia nie da się pogodzić z przebiegiem nowej drogi. Nadto, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej nie jest kompetentny do oceny w takim postępowaniu dopuszczalności określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem innych nieruchomości. Ocena ta leży w gestii właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi krajowej nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest, między innymi, ustalanie, czy usytuowanie obiektu budowlanego jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono więc naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2005 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z [...] maja 2006 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).